In Spiegel Online fand sich heute eine kuriose Überschrift:

Koch bedankt sich bei FDP mit drei Ministerposten

Damit hält sich Spiegel Online genau an den Wortgehalt der hessischen Verfassung:

Der Ministerpräsident ernennt die Minister. Er zeigt ihre Ernennung unverzüglich dem Landtag an. (Art. 101 Abs. 2)

Trotzdem ist die Spiegel-Überschrift inhaltlich falsch. Natürlich ist es der neue Ministerpräsident Roland Koch, der die hessischen Minister ernennen wird, sobald er gewählt ist. Aber das ist nur der formelle Ablauf. In der Sache - und darum ging es dem Spiegel ja auch in dem Artikel - haben sich CDU und FDP in den jetzt abgeschlossenen Koalitionvereinbarungen darauf geeinigt, dass die FDP drei Minister stellen darf, was wohl mit dem recht guten FDP-Wahlergebnis zu tun hat. Und Roland Koch bleibt gar nichts anderes übrig, als der FDP drei Ministersessel zu überlassen. Er tut das nicht aus Dankbarkeit, sondern aus politischer Notwendigkeit.

Wenn Koch nach seiner Wahl andere Minister ernennen würde an Stelle derjenigen, die ihm die FDP vorschlägt - vielleicht nur zwei FDP- und einen CDU-Minister -, dann wäre die Koalition schon wieder zerbrochen - deswegen wird Koch genau das nicht tun. Er hat in dieser Sache nicht den Spielraum, den der oben zitierte Satz der Verfassung andeutet. Entsprechend hat Koch sich gegenüber seiner Partei geäußert, die über den Koalitionsvertrag abstimmte:

Auf der Sitzung des CDU-Landesausschusses in Bad Camberg, die nach Angaben von Teilnehmern emotional und lebhaft verlief, verteidigte Koch die Entscheidung, der FDP das Kultusministerium zu überlassen, als „außerordentlich schwer“, aber notwendig. Anders sei die Fortführung der erfolgreichen Arbeit der vergangenen Jahre nicht möglich gewesen. Die Alternative der CDU sei allen Beteiligten klar gewesen: „Fünf Jahre Opposition.“ (FAZ, 02.02.09, S.4)

Ist das also ein Bruch der Verfassung? Berauben die Parteien den Ministerpräsidenten seines Rechts, frei über die Minister zu entscheiden, wie es die Landesverfassung vorsieht? Nein. Auch hier muss man unterscheiden zwischen juristisch-formeller und politisch-materieller Seite. Die Verfassung ist das juristisch-formelle, die Koalitonsverhandlungen das politisch-materielle. Beides widerspricht sich nur scheinbar, denn es findet auf zwei verschiedenen Ebenen gleichzeitig statt.

[02.02.2009: leicht überarbeitet]

Johan hat zu dem Eintrag von gestern, der sich mit der Gewaltenteilung in Deutschland beschäftigt, kommentiert:

Viel schlimmer als die Frage der Trennung der Mandate und Ministerämter finde ich den Umgang mit der Trennung von Regierung und Parlament in der Praxis.

Man möge mich korrigieren. Aber eigentlich sollen doch Mehrheiten im Parlament die Gesetze beschließen und Politik gestalten. Zum Gestalten gehört m.E. vor allem auch die Gesetzesinitiative. Die kommt aber, zumindest in meiner Wahrnehmung nicht (mehr?) aus dem Parlament sondern aus der Ministerialbürokratie beziehungsweise dem Koalitionsausschuss.
Das Parlament zieht sich auf eine Kontroll/Abnickposition zurück und bringt kleinere Änderungen ein.

In unserer parlamentarischen Demokratie fehlt es dem Parlament am Selbstbewusstsein gegenüber der Regierung. Schade, oder?

Johans Kritik klingt auf den ersten Blick konsequent. Wenn die Mehrheit im Parlament eine Koalition bildet und eine Regierung einsetzt, dann sollte diese Parlamentsmehrheit auch danach das Heft des Handelns in der Hand behalten und das tun, was ein Parlament eben tut: Gesetze beraten und verabschieden. In Wahrheit ist es ganz anders: Die meisten Gesetzesentwürfe kommen in der Tat aus den Ministerien und werden im Parlament zwar durchaus noch verändert, aber eben häufig auch nur kontrolliert und “abgenickt”.

Die Kritik geht aber am Kern der politischen Praxis vorbei. Ich habe gestern schon von dem Unterschied zwischen juristisch-formaler Perspektive und politisch-materieller Perspektive geschrieben. Juristisch-formell gesehen regieren in Deutschland Bundesregierung und Bundestag - es wird schon seit Jahrzehnten auch von Staatsrechtlern anerkannt, dass im parlamentarischen Regierungssystem die Aufteilung von Parlament und Regierung (strikte Gewaltenteilung) in Bezug auf das Regieren nicht praktikabel ist.

Politisch-materiell gesehen aber regieren in Deutschland Parteien. Parteien stellen Kandidaten für Wahlen auf, Parteien schließen Koalitionsverträge, Parteien gestalten Politik. Sowohl die Politiker als auch die Wähler nehmen Parteien als Hauptinstanzen der Politik wahr. Das zeigt sich schon am Sprachgebrauch: Zur Zeit regiert “die große Koalition”, vor ein paar Jahren war es “rot-grün”, und davor “schwarz-gelb”. Auch heute wird über die möglichen Mehrheitsverhältnisse und Koalitionsmöglichkeiten nach der Bundestagswahl im Herbst lebhaft diskutiert.

In der Praxis kommt es deswegen gar nicht so sehr darauf an, ob eine Gesetzesinitiative nun aus dem Bundestag oder aus einem Ministerium kommt. In der Praxis haben sowieso nur die Ministerien die notwendigen Ressourcen, um die Flut der notwendigen Gesetzgebung zu meistern. In der Sache aber entscheiden bei politisch wirklich umstrittenen und wichtigen Gesetzesvorschlägen die Parteien, wobei die Abgeordneten in den Parteien ja ganz überwiegend auch eine wichtige Rolle spielen. Im Koalitionsausschuss treffen in der Regel die Parteivorsitzenden und die Fraktionsvorsitzenden zusammen, um Kompromisse zu finden. Die Fraktionen sind also durchaus eingebunden, und sie spielen innerhalb ihrer Partei und innerhalb der Koalition keine unwichtige Rolle.

Es wäre auch wenig konsequent, wenn sich im Bundestag eine Regierungskoalition bildet und eine Regierung einsetzt, und dann nachher diese Regierungskoalition in Parlament und Regierung gegeneinander arbeitet. Stattdessen findet eben eine Aufgabenteilung statt zwischen Fraktionen und Ministerien, wobei ja in jeder Fraktion die thematisch ausgerichteten Fraktionsarbeitsgruppen eine wichtige Rolle spielen.

Außerdem ist es in der Praxis vollkommen irrelevant, ob eine Gesetzesvorlage nun als Regierungsvorlage vom Kabinett beschlossen und in den Bundestag eingebracht wird, oder ob eine Vorlage aus den Mehrheitsfraktionen im Bundestag selbst kommt. In der Praxis versucht die Koalition erst, sich im Koalitionsausschuss zu einigen - zumindest auf die politisch relevanten “Eckpunkte” eines Gesetzgebungsvorhabens - und dann kommt der Entwurf, wenn er vom zuständigen Ministerium ausgearbeitet worden ist, in den Bundestag. Dabei ist es dann vollkommen egal, ob dieser Entwurf von der Fraktion oder von der Regierung kommt: In der Sache - hinter den Kulissen - haben sich die Beteiligten schon vorher geeinigt. Dabei gibt es allerdings häufig nicht so sehr ein Gegeneinander von Fraktion und Ministerium, sondern viel häufiger ein Gegeneinander von Landesverbänden und Parteiflügeln - das sind letztlich politisch viel gewichtigere Kategorien als die Frage, ob ich der Regierungskoalition als politischer Staatssekretär oder als Abgeordneter angehöre. Beim Konjunkturpaket II kann man das jetzt gerade wieder beobachten, wer Politik gestaltet: Zunächst die Parteien, dann letztlich die große Koalition.

Dazu kommt noch ein kleiner Trick, der sich aus der etwas verunglückten Konstruktion von Art. 76 Abs. 2 Grundgesetz ergibt. Wenn die Bundesregierung eine Gesetzesvorlage in den Bundestag einbringen will, muss er sie vorher dem Bundesrat zuleiten, der diese dann sechs, maximal sogar neun Wochen lang prüfen darf. Diese Verzögerung kann mitunter bei der Gesetzgebung äußerst hinderlich sein. Für Vorlagen “aus der Mitte des Bundestages”, also zum Beispiel von den Regierungsfraktionen, gilt dieses sechswöchige Prüfungsrecht nicht. Schon so manche Regierungsvorlage hat sich deswegen ganz schnell in der Fraktion wiedergefunden und wird von dort aus in den Bundestag eingebracht. Die Rechte des Bundesrates werden dabei nicht geschmälert: Zum einen sind die beteiligten Landespolitiker über die Mitglieder ihrer Partei in Bundestag und -regierung sowieso über das informiert, was gerade an wichtigen Gesetzen geplant wird, zum anderen ist die Zustimmung des Bundesrates (nach Verabschiedung im Bundestag) ja weiterhin notwendig bei Gesetzen, die die Länder betreffen.

Wie steht es also um das “Selbstbewusstsein [des Parlaments] gegenüber der Regierung”, das Johan fehlt? Das Parlament als Ganzes kann sowieso kein einheitliches Selbstbewusstsein haben - dafür sind die Interessen von Regierungs- und Fraktionsabgeordneten zu unterschiedlich. Was es gibt, ist das Selbstbewusstsein einzelner Abgeordneter, durchaus auch das Machtbewusstsein von Fraktionen, und letztlich auch das Selbstbewusstsein von Regierungsmehrheit und Opposition. Das ist doch auch schon was, oder?

Eine Bemerkung zur etwas pointiert formulierten Überschrift vorweg. Natürlich gibt es in Deutschland zwischen Regierung und Parlament Gewaltenteilung - juristisch-formell betrachtet. Politisch-materiell sieht es aber anders aus:

Die FDP hat in Hessen ein sehr gutes Wahlergebnis erzielt (16,2 %, 20 Sitze im Landtag) und wird wahrscheinlich an der neuen CDU-FDP-Regierung mit drei Ministern beteiligt sein. Alle drei FDP-Minister werden aus der FDP-Landtagsfraktion kommen. Nun war es bisher bei der Hessen-FDP so üblich, dass FDP-Abgeordnete, wenn sie FDP-Minister wurden, von ihrem Mandat - also ihrem Sitz im Landtag - zurückgetreten sind. Die FDP ist eine relativ kleine Partei; alle 20 Abgeordneten sind daher über die Landesliste der Partei ins Parlament gekommen, in keinem Wahlkreis hat die FDP ein Direktmandat gewonnen. Wenn die drei Abgeordneten, die Minister werden - Parteivorsitzender Jörg-Uwe Hahn, Dieter Posch und als dritte wahrscheinlich eine der beiden Frauen in der Fraktion - also von ihren Mandaten zurücktreten, dann würden nach dem Nachrückverfahren die FDP-Politiker auf den Plätzen 21 bis 23 in den Landtag einziehen.

Doch Hahn und Posch haben schon angekündigt, es diesmal anders machen zu wollen und ihr Mandat zu behalten. FAZ.net unterstellt Hahn dabei ein finanzielles Interesse, aber auch politisch kann es durchaus sinnvoll für eine Partei sein, wenn ihre Minister weiter im Parlament vertreten sind:

“Ich werde das Mandat behalten”, erklärte [Hahn] gegenüber dem hr. Da es heftige Debatten im Landtag geben werde, wolle er nicht an seinen Ministerposten gebunden sein. Zudem wäre im Vergleich zu früher die Fraktion nicht mehr so klein.

Bundesweit ist die bisherige Praxis der Hessen-FDP - Trennung von Amt und Mandat - eine Ausnahme. Die meisten Minister der Bundesregierung sind auch Abgeordnete im Bundestag, auch die Bundeskanzlerin selbst. Das ist übrigens schon seit der Gründung der Bundesrepublik vor 60 Jahren so.

Gegen die Pläne von Hahn und Posch spricht sich der Vorsitzende der Hessischen Jungliberalen (JuLis), Lasse Becker aus:

[Hersfelder Zeitung:] Herr Becker, die designierten FDP-Minister Jörg-Uwe Hahn und Dieter Posch haben angekündigt, ihre Landtagsmandate nicht abgeben zu wollen, warum sind die Jungen Liberalen dagegen?

Becker: Wir sind grundsätzlich davon überzeugt, dass man Amt und Mandat trennen sollte. Das Parlament hat die Aufgabe, der Regierung auf die Finger zu schauen, dazu braucht man eine starke, eigenständige Fraktion, die dann auch gegenüber dem Koalitionspartner ihr Profil besser schärfen kann. Aber natürlich gibt es auch die Freiheit des Mandats, die wir nicht beeinflussen wollen.

Auf der JuLi-Webseite erklärt Becker:

Wir JuLis streben die konsequente Trennung von Amt und Mandat auf Landes- und Bundesebene an. Der Anspruch, im Parlament die FDP glaubwürdig und mit ganzer Kraft zu vertreten, kollidiert notwendigerweise gelegentlich mit der Ausübung eines Regierungsamtes – ein Konflikt, dem durch den Verzicht auf das Mandat vorgebeugt werden kann. Fraktions- und Regierungsarbeit werden so nicht in unglücklicher Weise vermengt.

Kritisch äußert sich auch ein Leser in einem Kommentar auf FAZ.net:

Auch wenn es viel leichter ist, dagegen zu polemisieren, die Gewaltenteilung ist eines der Grundprizipien der Demokratie. Es stünde daher gerade der liberalen Partei in Deutschland (und auch in Hessen!) gut zu Gesicht, dieses Prinzip hochzuhalten und - gerade - zunächst auf sich selbst anzuwenden. Natürlich kann man viele “gute” “praktische” Gründe aufzählen, warum es besser wäre, wenn man doch… Aber mit dieser Art des Vorgehens wird unsere Demokratie tatsächlich immer weniger wert.

Becker und auch der FAZ.net-Kommentator erwecken hier den Eindruck, es käme das Ende der Demokratie in Deutschland, wenn ein Minister, Ministerpräsident oder Kanzler gleichzeitig Abgeordneter ist. In der Tat fällt es leicht, mit dem Prinzip der Gewaltenteilung zwischen Regierung und Parlament in diesem Sinne zu argumentieren. Doch ist dies hier irreführend.

Gewaltenteilung zwischen Regierung und Parlament besteht im deutschen Regierungssystem vor allem im juristisch-formellen Sinne. Regierung und Parlament sind getrennte Staatsorgane mit bestimmten Rechten und Pflichten. All das ist in den Verfassungen festgelegt: für den Bund im Grundgesetz, für die Länder in den Länderverfassungen.

Gewaltenteilung zwischen Regierung und Parlament besteht in Deutschland aber nicht im politisch-materiellen Sinne. Natürlich werden in Hessen die CDU- und FDP-Abgeordneten der CDU-FDP-Regierung anders gegenüber stehen als die Abgeordneten der Opposition. Entscheidend ist aber, dass alle Beteiligten Parteimitglieder sind: alle Abgeordneten und wahrscheinlich auch alle Mitglieder der Landesregierung. Auch die Wähler haben - immer politisch-materiell, nicht juristisch-formell gedacht - Parteien gewählt, nicht einzelne Abgeordnete. Insofern ist es nur konsequent, wenn die FDP auch nach der Wahl geschlossen auftritt und innerhalb der zu bildenden Koalition als einheitliche Kraft auftreten möchte. Politisch-materiell besteht die Regierungskoalition nicht aus den Fraktionen von CDU und FDP und der Landesregierung, sondern sie besteht aus den Landesverbänden von CDU und FDP. Fraktions- und Regierungsarbeit werden nicht “in unglücklicher Weise vermengt”, wie Lasse Becker meint, sondern sie sind - wenn die entsprechende Partei an der Regierung beteiligt ist - zwei Aspekte einer einheitlichen Regierungsarbeit, denn es regiert nicht alleine die Regierung, sondern sie tut dies unter maßgeblicher Beteiligung der Parlamentsfraktionen der Parteien, die an der Regierung beteiligt sind.

Hinter den Kulissen bleibt natürlich die Landesregierung ständig abhängig von CDU und FDP, und die FDP-Minister bleiben abhängig von der FDP-Fraktion und der FDP als Partei. Wenn eine (hinreichend große) Mehrheit in CDU und FDP sich dazu entschließt, dass ein bestimmter Minister - oder gar der Ministerpräsident selbst - nicht mehr tragbar ist, dann wird die entsprechende Person ausgetauscht. Vor einiger Zeit ist dem angeblich so mächtigen Edmund Stoiber in Bayern genau das passiert. So etwas kann sehr schnell gehen.

Die Praxis, dass Minister in Deutschland auch Mitglieder des Parlamentes sind, gefährdet also nicht den Bestand der Demokratie in Deutschland, und man sollte das auch nicht in verantwortungsloser Weise behaupten. Im Gegenteil: Die Überwindung der strikten Trennung von Parlament und Regierung ist gerade eine Stärke des deutschen, parlamentarischen Regierungssystems: Parlamentsmehrheit und Regierung bilden bis zur nächsten Wahl - über die Gewaltenteilungsgrenze von Regierung und Parlament hinweg - einen (demokratisch strukturierten) einheitlichen Handlungskörper. An dessen Leistung kann sich dann bei der nächsten Wahl der Wähler orientieren und entscheiden, ob er lieber einer Regierungspartei oder einer Oppositionspartei seine Stimme gibt.

Am 20. Januar wurde in Washington der neue Präsident der USA, Barack Obama, vereidigt, und die Welt hat dabei zugesehen. Es handelte sich um ein beeindruckendes Ritual demokratischer Machtübergabe, wie Obama zuvor auch per Video auf seiner Website change.gov (in diesem Eintrag) betonte:

On Tuesday, the world will be watching as America celebrates a rite that goes to the heart of our greatness as a nation. For the forty-third time, we will execute the peaceful transfer of power from one President to the next.
The first Inauguration took place 220 years ago. [...] Since then, Inaugurations have taken place during times of war and peace; in Depression and prosperity. Our democracy has undergone many changes, and our people have taken many steps in pursuit of a more perfect union. What has always endured is this peaceful and orderly transition of power.

Eine demokratische Tradition von deutlich mehr als der Länge eines Menschenlebens haben wir in Deutschland noch nicht. Zwar haben wir nach dem Ende der nationalsozialistischen Diktatur 1945 - in Form des parlamentarischen Systems des Grundgesetzes von 1949 - ein demokratisches System geschaffen, dass über eine längere Zeit Bestand hatte, bis heute immerhin sechs Jahrzehnte. In Ostdeutschland sah die Situation freilich bis vor weniger als 20 Jahren ganz anders aus.

Die friedliche Übergabe der Macht von einem demokratisch gewählten Herrscher - egal, ob dies nun ein Präsident ist wie in den USA oder ein Kanzler bzw. eine Regierungskoalition wie bei uns - ist der Kern dessen, was Demokratie ausmacht. Obwohl George W. Bush und Barack Obama politisch nicht unterschiedlicher sein könnten, stand der verfassungsgemäße Ablauf der Amtsübergabe nie in Zweifel. Beide begegnen sich mit Respekt. Dazu gehörte auch, dass Obama Bush für seinen Dienst am Land dankte, genauso, wie Obama zuvor seinem Konkurrenten John McCain gedankt hatte.

Die friedliche Machtübergabe gehört auch bei uns in Deutschland mittlerweile zu den Dingen, um die man sich keine Sorgen machen muss. Jede abgewählte Regierung in der Bundesrepublik hat das Wahlergebnis akzeptiert und sich an die Spielregeln gehalten. Unvergessen ist zwar Gerhard Schröders Auftreten in der “Elefantenrunde” der Spitzenkandidaten nach der Bundestagswahl 2005, in der er Angela Merkel absprach, dass sie Kanzlerin werden könnte. Das war nur eine Episode und am nächsten Tag wieder vorbei, und auch Schröder selbst hat sich von seinem Auftritt später distanziert. Das ganze blieb eine Episode.

Woran es uns in Deutschland mitunter aber fehlt, ist der Respekt vor dem politischen Gegner. Deutlich wurde dies in den letzten Monaten an den Vorgängen in Hessen. Der Umgang mit den vier Abgeordneten, die sich, drei von ihnen in letzter Minute, entschieden hatten, nicht für Ypsilanti zu stimmen, war einer Demokratie unwürdig. Ein Beispiel:

Die Bundestagskandidatin der Frankfurter SPD Ulli Nissen hat bereits am 4. November öffentlich geäußert, dass es für sie „ein wunderschöner Gedanke“ sei, dass man im Mittelalter „solche Leute“ wie die vier SPD-Abgeordneten, die Andrea Ypsilanti nicht zur Ministerpräsidentin wählen wollten, „geteert, gefedert und gevierteilt“ hätte. Auf dem Frankfurter SPD-Parteitag hatte sie am vorletzten Wochenende ausgerufen, der Abgeordneten Everts müssten „die Beine abfaulen“. (FAZ)

Leider findet man so etwas, an der Grenze zur Strafbarkeit, auch in Blogs. Dabei geht es überhaupt nicht daran, wie man zu der Entscheidung steht, Ypsilanti zu wählen oder nicht zu wählen. Es geht nur um ein Mindestmaß an gegenseitigem Respekt. Ich hatte neulich schon etwas dazu geschrieben.

Dass Bush gewünscht hätte, dem widerwärtigen Obama mögen die Beine abfaulen, ist unvorstellbar. Dabei sind die politischen Differenzen zwischen beiden wohl ungleich größer als die innerhalb der hessischen SPD. Wir können also tatsächlich noch etwas lernen von Amerika.