Gesetzgebung in Deutschland: Hat der Bundestag zu wenig Selbstbewusstsein?

Johan hat zu dem Eintrag von gestern, der sich mit der Gewaltenteilung in Deutschland beschäftigt, kommentiert:

Viel schlimmer als die Frage der Trennung der Mandate und Ministerämter finde ich den Umgang mit der Trennung von Regierung und Parlament in der Praxis.

Man möge mich korrigieren. Aber eigentlich sollen doch Mehrheiten im Parlament die Gesetze beschließen und Politik gestalten. Zum Gestalten gehört m.E. vor allem auch die Gesetzesinitiative. Die kommt aber, zumindest in meiner Wahrnehmung nicht (mehr?) aus dem Parlament sondern aus der Ministerialbürokratie beziehungsweise dem Koalitionsausschuss.
Das Parlament zieht sich auf eine Kontroll/Abnickposition zurück und bringt kleinere Änderungen ein.

In unserer parlamentarischen Demokratie fehlt es dem Parlament am Selbstbewusstsein gegenüber der Regierung. Schade, oder?

Johans Kritik klingt auf den ersten Blick konsequent. Wenn die Mehrheit im Parlament eine Koalition bildet und eine Regierung einsetzt, dann sollte diese Parlamentsmehrheit auch danach das Heft des Handelns in der Hand behalten und das tun, was ein Parlament eben tut: Gesetze beraten und verabschieden. In Wahrheit ist es ganz anders: Die meisten Gesetzesentwürfe kommen in der Tat aus den Ministerien und werden im Parlament zwar durchaus noch verändert, aber eben häufig auch nur kontrolliert und “abgenickt”.

Die Kritik geht aber am Kern der politischen Praxis vorbei. Ich habe gestern schon von dem Unterschied zwischen juristisch-formaler Perspektive und politisch-materieller Perspektive geschrieben. Juristisch-formell gesehen regieren in Deutschland Bundesregierung und Bundestag - es wird schon seit Jahrzehnten auch von Staatsrechtlern anerkannt, dass im parlamentarischen Regierungssystem die Aufteilung von Parlament und Regierung (strikte Gewaltenteilung) in Bezug auf das Regieren nicht praktikabel ist.

Politisch-materiell gesehen aber regieren in Deutschland Parteien. Parteien stellen Kandidaten für Wahlen auf, Parteien schließen Koalitionsverträge, Parteien gestalten Politik. Sowohl die Politiker als auch die Wähler nehmen Parteien als Hauptinstanzen der Politik wahr. Das zeigt sich schon am Sprachgebrauch: Zur Zeit regiert “die große Koalition”, vor ein paar Jahren war es “rot-grün”, und davor “schwarz-gelb”. Auch heute wird über die möglichen Mehrheitsverhältnisse und Koalitionsmöglichkeiten nach der Bundestagswahl im Herbst lebhaft diskutiert.

In der Praxis kommt es deswegen gar nicht so sehr darauf an, ob eine Gesetzesinitiative nun aus dem Bundestag oder aus einem Ministerium kommt. In der Praxis haben sowieso nur die Ministerien die notwendigen Ressourcen, um die Flut der notwendigen Gesetzgebung zu meistern. In der Sache aber entscheiden bei politisch wirklich umstrittenen und wichtigen Gesetzesvorschlägen die Parteien, wobei die Abgeordneten in den Parteien ja ganz überwiegend auch eine wichtige Rolle spielen. Im Koalitionsausschuss treffen in der Regel die Parteivorsitzenden und die Fraktionsvorsitzenden zusammen, um Kompromisse zu finden. Die Fraktionen sind also durchaus eingebunden, und sie spielen innerhalb ihrer Partei und innerhalb der Koalition keine unwichtige Rolle.

Es wäre auch wenig konsequent, wenn sich im Bundestag eine Regierungskoalition bildet und eine Regierung einsetzt, und dann nachher diese Regierungskoalition in Parlament und Regierung gegeneinander arbeitet. Stattdessen findet eben eine Aufgabenteilung statt zwischen Fraktionen und Ministerien, wobei ja in jeder Fraktion die thematisch ausgerichteten Fraktionsarbeitsgruppen eine wichtige Rolle spielen.

Außerdem ist es in der Praxis vollkommen irrelevant, ob eine Gesetzesvorlage nun als Regierungsvorlage vom Kabinett beschlossen und in den Bundestag eingebracht wird, oder ob eine Vorlage aus den Mehrheitsfraktionen im Bundestag selbst kommt. In der Praxis versucht die Koalition erst, sich im Koalitionsausschuss zu einigen - zumindest auf die politisch relevanten “Eckpunkte” eines Gesetzgebungsvorhabens - und dann kommt der Entwurf, wenn er vom zuständigen Ministerium ausgearbeitet worden ist, in den Bundestag. Dabei ist es dann vollkommen egal, ob dieser Entwurf von der Fraktion oder von der Regierung kommt: In der Sache - hinter den Kulissen - haben sich die Beteiligten schon vorher geeinigt. Dabei gibt es allerdings häufig nicht so sehr ein Gegeneinander von Fraktion und Ministerium, sondern viel häufiger ein Gegeneinander von Landesverbänden und Parteiflügeln - das sind letztlich politisch viel gewichtigere Kategorien als die Frage, ob ich der Regierungskoalition als politischer Staatssekretär oder als Abgeordneter angehöre. Beim Konjunkturpaket II kann man das jetzt gerade wieder beobachten, wer Politik gestaltet: Zunächst die Parteien, dann letztlich die große Koalition.

Dazu kommt noch ein kleiner Trick, der sich aus der etwas verunglückten Konstruktion von Art. 76 Abs. 2 Grundgesetz ergibt. Wenn die Bundesregierung eine Gesetzesvorlage in den Bundestag einbringen will, muss er sie vorher dem Bundesrat zuleiten, der diese dann sechs, maximal sogar neun Wochen lang prüfen darf. Diese Verzögerung kann mitunter bei der Gesetzgebung äußerst hinderlich sein. Für Vorlagen “aus der Mitte des Bundestages”, also zum Beispiel von den Regierungsfraktionen, gilt dieses sechswöchige Prüfungsrecht nicht. Schon so manche Regierungsvorlage hat sich deswegen ganz schnell in der Fraktion wiedergefunden und wird von dort aus in den Bundestag eingebracht. Die Rechte des Bundesrates werden dabei nicht geschmälert: Zum einen sind die beteiligten Landespolitiker über die Mitglieder ihrer Partei in Bundestag und -regierung sowieso über das informiert, was gerade an wichtigen Gesetzen geplant wird, zum anderen ist die Zustimmung des Bundesrates (nach Verabschiedung im Bundestag) ja weiterhin notwendig bei Gesetzen, die die Länder betreffen.

Wie steht es also um das “Selbstbewusstsein [des Parlaments] gegenüber der Regierung”, das Johan fehlt? Das Parlament als Ganzes kann sowieso kein einheitliches Selbstbewusstsein haben - dafür sind die Interessen von Regierungs- und Fraktionsabgeordneten zu unterschiedlich. Was es gibt, ist das Selbstbewusstsein einzelner Abgeordneter, durchaus auch das Machtbewusstsein von Fraktionen, und letztlich auch das Selbstbewusstsein von Regierungsmehrheit und Opposition. Das ist doch auch schon was, oder?

veröffentlicht am 27. Januar 2009 um 9.58 Uhr
in Kategorie: Bundespolitik, Gewaltenteilung, Innerparteiliche Demokratie, Koalitionen