Das Wahlergebnis in Hessen macht dort zur Zeit eine Regierungsbildung unmöglich. Obwohl sie über keine Mehrheit im Landtag verfügt, ist die bisherige Regierung Koch per Verfassung dazu verpflichtet, geschäftsführend im Amt zu bleiben. Neben der politischen Debatte beschäftigen sich auch erste Staatsrechtler und Politikwissenschaftler mit dem Ergebnis und schlagen dieses oder jenes vor.

Teil 1: Roman Herzog und das Mehrheitswahlrecht
Teil 3: Franz Walter: Politische Dehnungsübungen

In einem Artikel für Spiegel Online hat der Jurist und Wirtschaftswissenschaftler sowie “Parteienkritiker” Hans Herbert von Arnim den Vorschlag gemacht, die Ministerpräsidenten direkt vom Volk wählen zu lassen. Das Fünfparteiensystem (CDU/CSU, SPD, FDP, Grüne und Linkspartei) führe zu einer Reihe von Problemen:

Das kann die Bildung einer Mehrheitsregierung gewaltig erschweren, wie man am Beispiel Hessens sieht, und, wenn es zur Wahl eines Ministerpräsidenten kommt, zu Koalitionen führen, die der Wähler nie und nimmer gewollt hat. Auch die politische Verantwortung zerfließt in Großen Koalitionen oder Dreierkoalitionen völlig.

Der auf dieser Seite unlängst diskutierte Vorstoß Roman Herzogs, über die Einführung des Mehrheitswahlrechts nachzudenken, sei zwar in der Sache nicht grundfalsch, lasse sich aber “gegen den Widerstand der politischen Klasse”, so Arnim, nicht durchsetzen. Die Direktwahl der Ministerpräsidenten sei hingegen realistisch, schließlich sei auf kommunaler Ebene die Direktwahl der Bürgermeister in fast allen Bundesländern eingeführt worden. Möglich sei eine so umfassende Reform aber nur gegen, nicht mit den Landesparlamenten:

Eine solche grundlegende Änderung des Regierungssystems, die natürlich eine Verfassungsänderung voraussetzt, ist von den Landesparlamenten allerdings kaum zu erwarten. Die politische Klasse wird von sich aus schwerlich eine Reform anstreben, welche die Macht neu verteilt, den Bürgern mehr Rechte gibt und den Wert parteiinterner Netzwerke, die die Wiederwahl sichern, mindert.

Arnim hofft deswegen auf die Durchsetzung per “Volksbegehren und Volksentscheid” - nicht gerade eine realistische Perspektive für eine derartig schwerwiegende Verfassungänderung.

Arnim scheint eine ausgeprägte Gegnerschaft gegen politische Parteien zu pflegen:

Regierungschefs würden nicht mehr in Hinterzimmern ausgekungelt wie zuletzt in Bayern. [...] Dann müssten die Parteien im eigenen Interesse attraktive Kandidaten aufstellen – unabhängig davon, ob diese von Anfang an die Ochsentour durchlaufen haben und die innerparteilichen Strippen ziehen.

Spätestens hier habe ich mich beim Lesen gefragt, ob Arnim im selben Land lebt wie ich. In der von mir bewohnten und beobachteten Republik sind Parlamentswahlen fast immer Kandidatenwahlen. Keine Partei – selbst eine kleine, die keine realistische Aussicht haben, Kanzler bzw. Ministerpräsident zu stellen – kann es sich erlauben, einen für die Wähler unattraktiven Spitzenkandidaten aufzustellen. Warum sollte das bei einer Direktwahl anders sein?

Weiter im Text. Auch für den Landtag bringe diese Reform Vorteile, schreibt Arnim:

Auch das Parlament würde nicht etwa geschwächt, sondern gestärkt. Es würde von einem Anhängsel der Regierung zu einem echten Gegengewicht. Derzeit steht die Parlamentsmehrheit politisch ganz auf der Seite der Regierung, die sie gewählt hat und gegen Kritik verteidigt. Die Minderheit opponiert zwar öffentlich, richtet aber wenig aus, weil sie von der Mehrheit jederzeit niedergestimmt werden kann. Von echter Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung sind wir derzeit also weit entfernt. Dagegen würde die Volkswahl des Ministerpräsidenten das ganze Parlament freimachen, die Regierung wirksam zu kontrollieren und so die Gewaltenteilung wieder herstellen.

Arnim möchte – auch wenn er es nicht mit diesem Begriff bezeichnet – ein präsidentielles Regierungssystem schaffen, in dem Ministerpräsident und Landtag aus voneinander unabhängigen Wahlen hervorgehen. In Deutschland gibt es auf Landes- wie Bundesebene das parlamentarische Regierungssystem, das sich im Gegensatz zum präsidentiellen System durch eine weitgehend nur formal, nicht materiell bestehende Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung auszeichnet. Das war immer so und ist nichts Neues oder Skandalöses. Verfassungsrechtler haben sich dafür schon vor Jahrzehnten den Begriff der “Gewaltenverschränkung” einfallen lassen. Insofern ist es einfach sachlich falsch, wenn Arnim meint, man könne “die Gewaltenteilung wieder herstellen”. Man kann nichts wieder herstellen, was es nie gegeben hat.

Gewaltenteilung im Bereich Parlament/Regierung funktioniert in der parlamentarischen Demokratie hauptsächlich über das Gegenüber von Regierungsmehrheit und Opposition. Wenn das System optimal funktioniert, gibt es jederzeit eine Oppositionspartei, die die Möglichkeit hat, bei der nächsten Wahl an die Macht zu kommen. Auch der Einzug der Linkspartei in Hessen hat daran im Grundsatz nicht unbedingt etwas geändert: Man kann Ypsilanti und Koch sicherlich nicht vorwerfen, dass ihre Positionen austauschbar seien. Der Wähler hatte zumindest in Hessen eine echte Wahl zwischen SPD und CDU.

Es zeigt sich also, dass Arnims Vorschlag sehr viel weiter geht als der Wahlrechts-Vorstoß Herzogs. Arnim möchte das parlamentarische System abschaffen. Das ist so ziemlich die drastischste Systemänderung, die innerhalb eines demokratischen Verfassungsstaates denkbar ist. Arnim sagt nicht, warum ein derartig schwerwiegender Eingriff notwendig ist. Wenig fällt ihm auch ein auf die Frage, was passieren soll, wenn beispielsweise ein SPD-Ministerpräsident mit einem Landtag mit CDU-Mehrheit zusammenarbeiten muss:

Selbst wenn im Landtag andere Parteien als die des volksgewählten Ministerpräsidenten eine Mehrheit hätten, würde dies die Regierungsfähigkeit ebenso wenig in Frage stellen wie in Großstädten. Vorausgesetzt ist dabei, dass auch das Landtagswahlrecht ähnlich wie in den Städten personalisiert und dadurch der Typ des Parteisoldaten, der nur aus parteitaktischen Gründen opponiert und blockiert, zugunsten wirklicher Volksvertreter zurückgedrängt wird.

Offenbar hegt Arnim nicht nur große Skepsis gegenüber Parteien, sondern auch gegenüber unseren Parlamentariern. In der Sache erhebt Arnim den gleichen Vorwurf wie Hildegard Hamm-Brücher: Fraktionsdisziplin und Gewissensentscheidung schließen sich, so behaupten beide in der Sache, aus. Diese falsche Behauptung wird aber durch Wiederholung nicht richtiger. Im Gegenteil: Fraktionsdisziplin ist hilfreich für die Wähler, die sich – wie jetzt in Hessen – nur zwischen mehreren programmatisch klar aufgestellten Parteien entscheiden müssen und nicht einen parteiunabhängigen Einzelkandidaten im Wahlkreis wählen müssen. Es ist also keineswegs so, dass ein Ende der Fraktionsdisziplin für die Bürger so erstrebenswert wäre, wie Arnim annimmt.

Das parlamentarische Regierungssystem funktioniert in Deutschland seit 60 Jahren und hat auf Bundes- wie auf Landesebene fast immer stabile Regierungen und klare politische Verantwortlichkeiten geschaffen. Natürlich ist es legitim, angesichts der zunehmenden Zerfaserung des Parteiensystems seit ungefähr 1980 über Reformen nachzudenken. Arnim aber möchte nicht weniger als eine verfassungsrechtliche Revolution und die sechzigjährige Tradition parlamentarischer Regierung aus vergleichsweise trivialen Gründen abreißen lassen. Seine platte und undifferenzierte Parteien- und Abgeordnetenkritik zeigt, wie wenig er zufrieden ist mit der derzeitigen Regierungspraxis – hierin liegt meiner Meinung nach auch der wahre Grund seines Vorstoßes. Ich meine: Wir sollten trotz gelegentlicher Krisenerscheinungen zumindest ein klein wenig stolz sein auf unser politisches System und uns vor voreiligen Kurzschlussreaktionen hüten.

Das Wahlergebnis in Hessen macht dort zur Zeit eine Regierungsbildung unmöglich. Obwohl sie über keine Mehrheit im Landtag verfügt, ist die bisherige Regierung Koch per Verfassung dazu verpflichtet, geschäftsführend im Amt zu bleiben. Neben der politischen Debatte beschäftigen sich auch erste Staatsrechtler und Politikwissenschaftler mit dem Ergebnis und schlagen dieses oder jenes vor.

Teil 2: Hans Herbert von Arnim: Direktwahl der Ministerpräsidenten
Teil 3: Franz Walter: Politische Dehnungsübungen

Ein Schwergewicht unter denen, die sich in der noch jungen Debatte geäußert haben, ist zweifellos der Staatsrechtler Roman Herzog, ehemaliger Präsident des Bundesverfassungsgericht (1987-1994) und Bundespräsident (1994-1999). Die Süddeutsche Zeitung titelte am 06. März: “Wegen des neuen Fünf-Parteien-Systems: Herzog empfiehlt Änderung des Wahlrechts”.

In der Tat legt Herzog im größten Teil seines Artikels eine zutreffende Analyse der Entwicklung zum Fünfparteiensystem vor, die mit dem Erstarken der Linkspartei einhergeht:

Wir haben also mit einer fundamentalen Veränderung unseres Regierungssystems zu rechnen, und das, ohne dass sich an den Vorschriften des Grundgesetzes und des Bundeswahlgesetzes etwas Wesentliches geändert hätte.

Diese Erkenntnis ist gerade für einen Staatsrechtslehrer wie Herzog beachtlich, da er doch anerkennt, dass die derzeitige Entwicklung des Parteiensystems vollkommen unabhängig von einer Entwicklung des Grundgesetzes abläuft. Grundsätzlich schätzt Herzog die Wirksamkeit von Verfassungsklauseln und Bestimmungen des Wahlrechts auf die Entwicklung des Parteiensystems skeptisch ein:

Bis etwa 1980 genoss die Bundesrepublik denn auch eine erstaunliche politische Stabilität. Dafür ist oft der Art. 21 des Grundgesetzes verantwortlich gemacht worden, der das Verbot extremistischer Parteien vorsah - aber von dieser Möglichkeit ist zuletzt 1956 Gebrauch gemacht worden. Näher lag schon der Hinweis auf die Fünf-Prozent-Klausel des Bundeswahlgesetzes, die es neuen Parteien wirklich erschwerte, Fuß zu fassen - rechnerisch ließ sie aber immer noch 19 Fraktionen zu. Allzu groß war die Wirkung also auch nicht.

Statt dessen betont er die Bedeutung des Wahlverhaltens der Deutschen:

Entscheidend war in Wirklichkeit das Wahlverhalten der Deutschen, zuerst der Westdeutschen, in jenen Jahrzehnten. Bis etwa 1980 und spätestens seit 1957 gab es in Westdeutschland eine Art Zweieinhalb-Parteien-System, nämlich die beiden großen Parteien CDU/CSU und SPD und die wesentlich kleinere FDP, die aber jeweils für mehrere Wahlperioden eine Koalition mit einer der beiden großen Parteien einging. Das hatte Folgen für das gesamte politische System, die im Grundgesetz zwar nicht vorgeschrieben waren, seinem Wunsch nach Stabilität aber massiv nachkamen und die sich im Kopf vieler unserer Mitbürger so festsetzten, dass sie sie noch heute für geltendes Verfassungsrecht halten.

Auch der Erfolg der Grünen in den Achtzigerjahren konnte am Grundprinzip nichts ändern, so Herzog.

In der Folge wurde Herzogs Beitrag dennoch so wahrgenommen, als wenn Herzog sich für die Einführung des Mehrheitswahlrechts ausgesprochen hätte. In der Tat heißt es aber in seinem Artikel:

In solchen Situationen ertönt in Deutschland mit schöner Regelmäßigkeit der Ruf nach dem Mehrheitswahlrecht, das heißt im Klartext: nach einer künstlichen Verringerung der Parteienzahl durch Veränderungen im Wahlsystem. Ob das gegenwärtig der wirkliche Königsweg wäre, wird man bezweifeln dürfen. Die kleinen Parteien, also FDP, Grüne und Linke, würden ihrer faktischen Eliminierung wohl kaum zustimmen. Sie müsste also von Union und SPD allein durchgeboxt werden, und für die Wähler würde das so aussehen, als ob die beiden Großen sich durch einen legislativen Trick nur unliebsamer Kritiker und Konkurrenten entledigen wollten. Dem Vertrauen in unser Verfassungssystem würde das, vorsichtig formuliert, nicht gut tun.

Man kommt der Aussageabsicht Herzogs also näher, wenn man sagt: Herzog erwähnt die Möglichkeit einer Wahlrechtsänderung. Er empfiehlt sie keineswegs, er warnt sogar davor.

Bisher gilt bei den Wahlen zum hessischen Landtag – wie bei allen Landtags- und Bundestagswahlen in Deutschland – das Verhältniswahlrecht. Bekommt eine Partei X % der Stimmen, dann bekommt sie auch X % der Sitze im Parlament. Einzige Bedingung ist die Fünfprozenthürde: Bekommt eine Partei weniger als 5 % der Stimmen, erhält sie in der Regel keine Parlamentssitze.

Beim Mehrheitswahlrecht hingegen wird nicht landesweit abgerechnet, sondern in jedem Wahlkreis ein Kandidat gewählt. Beim relativen Mehrheitswahlrecht gilt der Kandidat mit den meisten Stimmen als gewählt, auch dann, wenn er weniger als 50 % der Stimmen erhalten hat. Beim absoluten Mehrheitswahlrecht ist dementsprechend meistens ein zweiter Wahlgang notwendig, in dem die beiden erstplatzierten Kandidaten des ersten Wahlgangs antreten.

Kleinere Parteien haben logischerweise sehr viel schlechtere Chancen, Parlamentsmandate zu erhalten. Sie werden also systematisch benachteiligt, und zwar zugunsten der großen Parteien. Für die stärkste Partei ist es meistens nicht notwendig, landesweit mehr als 50 % der Stimmen zu erhalten, um mehr als 50 % der Parlamentssitze zu erhalten. Deutlich wird dies, wenn man sich einmal ein typisches Wahlergebnis der Parlamentswahlen aus Großbritannien ansieht. Bei diesen Wahlen gilt das relative Mehrheitswahlrecht.
Bei den Wahlen 1997 erhielt Labour 43,3 % der Stimmen, aber 63,4 % der Parlamentssitze – eine mehr also komfortable Mehrheit für die damals neue Regierung Tony Blairs. Die Konservativen erhielten 30,7 % der Stimmen, aber nur 25 % der Sitze. Die drittstärkste Partei, die Liberaldemokraten, kam noch schlechter weg: Aus 16,8 % der Stimmen wurden knapp unter 7 % der Parlamentssitze.

Der Vorteil des relativen Mehrheitswahlsystems ist, dass es so gut wie immer eine Partei gibt, die die Regierung übernehmen kann, weil sie mehr als die Hälfte der Parlamentsmandate bekommen hat. Koalitionsregierungen sind den Briten deswegen von vornherein suspekt.

Roman Herzog meint zu Recht, dass das in Deutschland nicht vermittelbar ist:

Soll - wie in Großbritannien - zur Wahl des einzelnen Abgeordneten die einfache Mehrheit im Wahlkreis ausreichen, so besteht zunächst einmal die Gefahr, dass bundesweit gesehen eine Minderheit der Stimmen zur Mehrheit der Parlamentsmandate führt. Die englischen Wähler sind offenbar bereit, das hinzunehmen - die deutschen würden es nie.

Gegenüber dem relativen Mehrheitswahlssystem bevorzugt Herzog offenbar das absolute Mehrheitswahlsystem, wie es in Frankreich praktiziert wird. Es lässt den kleinen Parteien – im Gegensatz zum relativen Mehrheitswahlsystem – noch eine Chance:

Nicht ganz so krass liegen die Dinge beim französischen Wahlsystem, das zur Wahl des einzelnen Abgeordneten eine absolute Mehrheit im Wahlkreis verlangt und damit in den meisten Fällen eine Stichwahl bedingt. Die kleineren Parteien können sich hier am ersten Wahlgang völlig ungehindert beteiligen. Zwischen den Wahlgängen müssen sie dann allerdings Unterstützungsverträge mit einer der großen Parteien schließen, um mit deren Hilfe in ihren eigenen Hochburgen Kandidaten durchzubringen. Sie hätten also eine reale Überlebenschance, nur müssten sie bereit sein, sich einer größeren Parteiengruppierung anzuschließen.

Doch auch hier ist Herzog skeptisch:

Fraglich ist natürlich, ob die Wähler den Übergang zu einem solchen Wahlsystem gegen den Willen der kleinen Parteien eher akzeptieren würden als den zum britischen System.

Was also schlägt Herzog vor? Wenig. Die “Korrektur des Grundgesetzes”, die die Süddeutsche groß in die Überschrift gesetzt hat, betrifft nämlich gar nicht das Wahlrecht. Herzog sagt voraus, dass die Zahl der Mehrparteienregierungen auf Länderebene durch das Fünfparteiensystem zunehmen wird. Sind sich die Koalitionspartner uneinig über ihr Abstimmungsverhalten im Bundesrat, dann ist es bislang üblich, dass das entsprechende Bundesland sich im Bundesrat enthält – “und da beginnen die Schwierigkeiten”, so Herzog. Bei vielen Gesetzen ist nämlich eine absolute Mehrheit im Bundesrat notwendig – sprich: mehr als die Hälfte der Stimmen müssen “Ja” lauten. Und hier entsteht durch zunehmende Enthaltungen das Problem, dass der Bundesrat immer mehr zustimmungspflichtige Gesetze nicht annehmen wird. Herzog folgert:

Es sollte bestimmt werden, dass für Beschlüsse des Bundesrates [...] ein Überwiegen der Jastimmen über die Neinstimmen ausreicht.

Das ist also die dramatische Änderung des Grundgesetzes. Für alles andere und damit auch die Wahlrechtsdiskussion fällt Herzog recht wenig ein:

In allen anderen Fragen, die hier angerissen worden sind, wird die Entscheidung nicht so leicht sein. Notwendig ist zumindest eine breite und ernsthafte Debatte, damit möglichst jeder Wähler die Folgen seines Wahlverhaltens abschätzen kann.

Fazit: Herzog legt eine in der Sache zutreffende Bilanz vor. Ans heiße Eisen der Wahlrechtsfrage wagt er sich nicht so Recht, möchte stattdessen eine “ernsthafte Debatte”. Dabei wäre es gerade interessant gewesen zu hören, welcher Modifikation des Wahlrechts Herzog selbst in der Sache zustimmt.

Die Debatte um das Verhalten Dagmar Metzgers geht munter weiter. In der heutigen Süddeutschen Zeitung äußert sich Hildegard Hamm-Brücher dazu. Hamm-Brücher gehörte bis vor einigen Jahren der FDP an. 1982 war sie FDP-Bundestagsabgeordnete und sprach sich gegen den Koalitionswechsel der FDP von der SPD zur CDU/CSU aus. In einer Rede im Bundestag (am 01. Oktober 1982) bezeichnete sie die Frage des Koalitionswechsels der FDP als Glaubwürdigkeitsfrage und warf ihren Fraktionskollegen, die sich mehrheitlich für den Schwenk von der SPD zur Union aussprachen, recht deutlich vor, undemokratisch und unanständig zu handeln:

Zweifellos sind die [...] Vorgänge verfassungskonform. Aber sie haben nach meinem Empfinden doch das Odium des verletzten demokratischen Anstandes.

Diese Art und Weise, ihren Dissens zu äußern, fanden ihre Fraktionskollegen offenbar nicht so toll und setzten sie daraufhin ziemlich unter Druck – sie selbst spricht von einem vierjährigen “liberalen Strafvollzug”:

Ich erhielt keinen Ausschuss-Sitz, keine Redezeit, keine Beteiligung an sonstigen parlamentarischen Aufgaben, jede Menge Nadelstiche im innerfraktionellen Umgang.

Auf diesem Erlebnis aufbauend setzte sich Hamm-Brücher in den Achtzigerjahren ein für eine Stärkung des einzelnen Abgeordneten. Der größte Erfolg der von ihr begründeten “Initiative Parlamentsreform” war die Ergänzung der Geschäftsordnung des Bundestages 1986. Dort heißt es seitdem in § 13 Abs. 1:

Jedes Mitglied des Bundestages folgt bei Reden, Handlungen, Abstimmungen und Wahlen seiner Überzeugung und seinem Gewissen.

Bei dem Satz handelt es sich, wie jeder Leser sofort bemerkt, um eine absolute Selbstverständlichkeit. Hamm-Brücher nahm an, dass sich Gewissensentscheidung und Einhaltung der Fraktionslinie grundsätzlich ausschließen. In der Praxis läuft es aber seit 1986 nicht anders als vorher: Die Abgeordneten arbeiten fast ausschließlich im Kontext ihrer Parteien bzw. Fraktionen – einfach deswegen, weil die Arbeit im Bundestag sonst angesichts mehrerer 100 Einzelmeinungen sehr, sehr unübersichtlich und nur wenig produktiv wäre. Wer also meint, die Abgeordneten seien durch Fraktionsdisziplin unterjocht, weiß einfach nicht, wie eine demokratische Partei funktioniert. Hamm-Brücher wollte – und will bis heute – nicht anerkennen, dass ein Politiker, der einen innerfraktionellen Kompromiss mitträgt, nicht unverantwortlich und gewissenlos handelt, sondern gerade auch durch seine Kompromissbereitschaft Gewissenhaftigkeit zeigen kann. In der Politik ist kein Platz für Sturköpfe.

Hamm-Brücher unterscheidet auch in ihrem heute erschienenen Artikel nicht zwischen Fraktionsdisziplin und Fraktionszwang. Für sie ist Geschlossenheit immer illegitim. Dass sie mit diesem Verständnis innerparteilicher Arbeit nicht nur Freunde in der FDP hatte, überrascht nicht.

Auch in weiteren Punkten ist Hamm-Brüchers Artikel nicht überzeugend. So behauptet sie, der Verfassungsgrundsatz des freien Mandates sei 1948/49 ins Grundgesetz aufgenommen worden, weil man aus der Verabschiedung des Ermächtigungsgesetzes 1933 gelernt habe. In der Tat enthielt bereits die Weimarer Verfassung von 1919 eine fast wortgleiche Bestimmung (Art. 21). Die Väter und Mütter des Grundgesetzes wussten ganz genau, wie wichtig Parteien, Fraktionen und auch Fraktionsdisziplin waren. Schließlich waren sie selbst alle Parteimitglieder und praktizierten ganz selbstverständlich Fraktionsdisziplin.

Darüber hinaus lassen sich die Umstände im März 1933 überhaupt nicht mit den heutigen vergleichen: Wer heute gegen die Linie seiner Partei stimmt, riskiert, im Extremfall und wenn überhaupt, die Bereitschaft einiger Parteifreunde, mit ihm zusammenzuarbeiten. Wer damals gegen Hitler stimmte, riskierte sein Leben. Der Sozialdemokrat Otto Wels tat das und hielt die letzte hitlerkritische Rede im Reichstag. Er verlor daraufhin die deutsche Staatsbürgerschaft und musste nach Frankreich fliehen. (Andere Abgeordnete saßen bereits in Haft.) Derlei Unterschiede sollte man bedenken, wenn man mit einem so großen moralisch-ethischen Anspruch argumentiert wie Hamm-Brücher es seit einem Vierteljahrhundert unentwegt tut.

Die hessische SPD unter der Führung von Andrea Ypsilanti ist mit ihrem Plan, mit Grünen und Linken eine Regierung zu bilden, (vorerst) gescheitert. Eine entscheidende Rolle kam dabei der SPD-Abgeordneten Dagmar Metzger zu, weil sie als einzige SPD-Abgeordnete öffentlich erklärte, bei der Ministerpräsidentenwahl nicht für Ypsilanti zu stimmen, sofern diese sich mit den Stimmen der Linken wählen lassen möchte.

Reaktionen

In Politik und Öffentlichkeit kam es daraufhin zu einer lebhaften Diskussion über Metzgers Verhalten. Die Reaktionen von politischen Gegnern, Presse und von Bloggern fielen weitgehend positiv aus. Die Bild-Zeitung kürte Metzger zu “Deutschlands ehrlichster Politikerin”, an anderer Stelle wurde sie gar für das Bundesverdienstkreuz vorgeschlagen.

In der SPD hingegen war die Reaktion gespalten. Einige (z. B. Peter Struck) lobten Metzger, andere forderten sie auf, ihr Mandat zurückzugeben oder drohten, wie Hermann Scheer, sogar mit Parteiausschluss. Doch Metzger blieb standhaft und wird sowohl im Hessischen Landtag als auch in der SPD verbleiben.

Wer hat nun Recht? Wurde Dagmar Metzger für die SPD in den Landtag gewählt, oder als unabhängige Abgeordnete? Muss sie sich der Parteilinie fügen und ihr Gewissen hintan stellen, oder muss sie ihrem Gewissen Vorrang geben vor der Parteilinie? Oder ist die Wahl Ypsilantis gar keine Gewissensfrage, wie Hermann Scheer meint:

Es zur Gewissensfrage zu erklären, ob man die eigene Spitzenkandidatin wählt, geht zu weit. Das ist parteischädigend.

Der Fall, dass ein Abgeordneter mit seinen Fraktionskollegen in Konflikt gerät, ist schon fast klassisch, so häufig wurde er bereits diskutiert. Genauso klassisch ist schon Scheers Versuch, zwischen Gewissens- und Nicht-Gewissensentscheidungen zu differenzieren – als sei das Gewissen etwas, das man einfach an- und ausknipsen könnte wie einen Lichtschalter. Es führt kein Weg daran vorbei: Alle Entscheidungen sind letztlich Gewissensentscheidungen, das heißt: bei allen Entscheidungen darf ein Abgeordneter gegen seine Fraktionskollegen stimmen.

Beim Fall Metzger kommt als Pointe noch hinzu, dass Metzger als einzige aus der SPD-Fraktion die vor der Wahl öffentlich vertretene Linie (keine Zusammenarbeit mit der Linkspartei) weiterhin vertritt. Insofern ist nicht Metzger die Abweichlerin, sondern der Rest der SPD-Fraktion. Man stelle sich für einen Moment das entgegengesetzte Szenario vor: SPD, Grüne und FDP wären sich einig geworden über einen Koalitionsvertrag. Ein Abgeordneter aus der SPD – nennen wir ihn Dieter Schlachter – kündigt aber an, Ypsilanti nicht zur Ministerpräsidentin zu wählen, weil er lieber mit der Linkspartei koalieren möchte. Wahrscheinlich würden dann einige Zeitungen nicht die Gewissensfreiheit des Dieter Schlachter feiern, wie sie jetzt diejenige der Dagmar Metzger feiern, sondern sie würden den Abweichler Schlachter an seine Wahlversprechen erinnern. Immerhin sei er doch für die SPD in den Landtag gewählt worden und nicht als Einzelkandidat.

Freies Mandat

Trotzdem würde auch für Dieter Schlachter der Grundsatz des freien Mandats gelten:

[Die Abgeordneten] sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz)

Der Abgeordnete darf eben selbst entscheiden wie er abstimmt, unabhängig von der Auffassung seiner Fraktionskollegen und ebenso unabhängig von dem, was er vor der Wahl gesagt hat. Insofern bestand auch das Gezetere Hermann Scheers nur aus heißer Luft. Denn kein Parteichef und kein Fraktionsvorsitzender kann einen Abweichler dazu zwingen, anders abzustimmen. Auch wenn er aus der Fraktion und Partei ausgeschlossen würde, bleibt der Abweichler im Parlament – so wie vor einigen Jahren der aus der CDU/CSU-Bundestagsfraktion ausgeschlossene Martin Hohmann. Aber selbst der Ausschluss aus Fraktion und Partei ist nicht so ohne weiteres zu bewerkstelligen. Die Aufmerksamkeit, die solche Fälle erhalten, zeigen, wie wenig charakteristisch sie sind.

Freies Mandat: Grundlage innerparteilicher Demokratie

In der Praxis kommt der Konflikt von Gewissen und Parteilinie weitaus seltener vor, als der Fall Metzger dies jetzt suggeriert. In der Regel tritt ein Politiker nämlich in eine Partei ein, die seine eigenen politischen Überzeugungen vertritt. Und Politiker wissen, dass zu erfolgreicher Politik Kompromisse und Geschlossenheit notwendig sind. Daher sind Politiker in aller Regel bereit, über ihren Standpunkt mit ihren Fraktionskollegen zu verhandeln und Kompromisse abzuschließen – eben weil sie es ihrem Gewissen schuldig sind, soviel wie möglich dessen, was sie für richtig halten, in praktische Politik umzusetzen. Diese Kompromisse vertreten sie dann geschlossen nach außen und stimmen geschlossen im Parlament ab. Dass Metzger in dieser Art und Weise an die Öffentlichkeit ging oder sogar gehen musste, lag im Kern daran, dass Ypsilanti hochgradig unprofessionell agiert hat. Wenn Ypsilanti erst in ihrer Fraktion den Plan, eine Linksregierung zu bilden, besprochen hätte, hätte sich Metzger sicher dort dagegen ausgesprochen und die Öffentlichkeit hätte womöglich nie etwas davon erfahren. Aber Ypsilanti ging erst an die Öffentlichkeit und versäumte es, mit ihrer Fraktion zu reden.

Das zeigt gleichzeitig auch, wie unsinnig es ist, von Fraktionszwang zu reden. Niemand kann einen abweichenden Abgeordneten dazu zwingen, sich der Parteilinie zu fügen. Fraktionen sind demokratisch strukturiert, nicht hierarchisch – gerade wegen des Verfassungsgrundsatzes des freien Mandats. Insofern ist es grundfalsch, wenn die Wikipedia schreibt:

Allerdings wird das freie Mandat in der Realität durch eine Fraktionsdisziplin eingeschränkt.

Das freie Mandat wird nicht eingeschränkt durch Fraktionsdisziplin, sondern Fraktionsdisziplin ist erst möglich durch den Verfassungsgrundsatz des freien Mandates. Wenn es das freie Mandat nicht gäbe, hätten wir wirklich Fraktionszwang. Dann wäre der Abgeordnete nämlich wirklich nur ein austauschbarer Beauftragter seiner Partei. So aber wird er zwar von einer Partei als Kandidat aufgestellt und für eine Partei von den Bürgern gewählt, arbeitet auch im Parlament weiter in den Strukturen seiner Partei – ist aber in diesem entscheidenden Punkt eben nicht abhängig von seiner Partei. Gerade das stellt sicher, dass Fraktionen demokratisch und nicht diktatorisch funktionieren. Das freie Mandat ist Grundlage der innerfraktionellen und damit der innerparteilichen Demokratie.

Druckausübung auf Abweichler

In der Praxis gibt es also nur Fraktionsdisziplin, nicht Fraktionszwang. Dabei spielt gegenseitiger Druck durchaus eine Rolle: Dagmar Metzger hat den Druck ihrer Kollegen und ihrer Partei sicher zu spüren bekommen. Druck lässt sich kaum vermeiden, aber er ist auch nicht so wirkungsvoll, wie viele gemeinhin glauben. Häufig heißt es, ein Abweichler habe zu befürchten, dass er bei der nächsten Wahl nicht wiederaufgestellt wird. Das ist zwar grundsätzlich richtig und auch in der Sache nicht zu beanstanden: Schließlich ist kein Parteiverband dazu gezwungen, jemanden erneut als Kandidat aufzustellen, dessen Arbeit ihm nicht gefallen hat. Aber wenn ein Abweichler eine starke Hausmacht hat also die Unterstützung seines Wahlkreisverbandes oder auch nur eines Flügels des Landesverbandes –, dann ist die Drohung mit der Nicht-Wiederaufstellung eine leere Drohung. (Metzger hat übrigens diesen Rückhalt in ihrem Wahlkreis.) Am Ende bleibt es letztlich immer eine Entscheidung des Abgeordneten, ob man Druck nachgibt oder nicht. Für die Zeit bis zur nächsten Wahl hat der Abgeordnete sein Mandat sicher. Und das bedeutet im Fall Metzger: Ypsilanti ist von Metzger abhängig, nicht Metzger von Ypsilanti.