Das Wahlergebnis in Hessen macht dort zur Zeit eine Regierungsbildung unmöglich. Obwohl sie über keine Mehrheit im Landtag verfügt, ist die bisherige Regierung Koch per Verfassung dazu verpflichtet, geschäftsführend im Amt zu bleiben. Neben der politischen Debatte beschäftigen sich auch erste Staatsrechtler und Politikwissenschaftler mit dem Ergebnis und schlagen dieses oder jenes vor.

Teil 1: Roman Herzog und das Mehrheitswahlrecht
Teil 3: Franz Walter: Politische Dehnungsübungen

In einem Artikel für Spiegel Online hat der Jurist und Wirtschaftswissenschaftler sowie “Parteienkritiker” Hans Herbert von Arnim den Vorschlag gemacht, die Ministerpräsidenten direkt vom Volk wählen zu lassen. Das Fünfparteiensystem (CDU/CSU, SPD, FDP, Grüne und Linkspartei) führe zu einer Reihe von Problemen:

Das kann die Bildung einer Mehrheitsregierung gewaltig erschweren, wie man am Beispiel Hessens sieht, und, wenn es zur Wahl eines Ministerpräsidenten kommt, zu Koalitionen führen, die der Wähler nie und nimmer gewollt hat. Auch die politische Verantwortung zerfließt in Großen Koalitionen oder Dreierkoalitionen völlig.

Der auf dieser Seite unlängst diskutierte Vorstoß Roman Herzogs, über die Einführung des Mehrheitswahlrechts nachzudenken, sei zwar in der Sache nicht grundfalsch, lasse sich aber “gegen den Widerstand der politischen Klasse”, so Arnim, nicht durchsetzen. Die Direktwahl der Ministerpräsidenten sei hingegen realistisch, schließlich sei auf kommunaler Ebene die Direktwahl der Bürgermeister in fast allen Bundesländern eingeführt worden. Möglich sei eine so umfassende Reform aber nur gegen, nicht mit den Landesparlamenten:

Eine solche grundlegende Änderung des Regierungssystems, die natürlich eine Verfassungsänderung voraussetzt, ist von den Landesparlamenten allerdings kaum zu erwarten. Die politische Klasse wird von sich aus schwerlich eine Reform anstreben, welche die Macht neu verteilt, den Bürgern mehr Rechte gibt und den Wert parteiinterner Netzwerke, die die Wiederwahl sichern, mindert.

Arnim hofft deswegen auf die Durchsetzung per “Volksbegehren und Volksentscheid” - nicht gerade eine realistische Perspektive für eine derartig schwerwiegende Verfassungänderung.

Arnim scheint eine ausgeprägte Gegnerschaft gegen politische Parteien zu pflegen:

Regierungschefs würden nicht mehr in Hinterzimmern ausgekungelt wie zuletzt in Bayern. [...] Dann müssten die Parteien im eigenen Interesse attraktive Kandidaten aufstellen – unabhängig davon, ob diese von Anfang an die Ochsentour durchlaufen haben und die innerparteilichen Strippen ziehen.

Spätestens hier habe ich mich beim Lesen gefragt, ob Arnim im selben Land lebt wie ich. In der von mir bewohnten und beobachteten Republik sind Parlamentswahlen fast immer Kandidatenwahlen. Keine Partei – selbst eine kleine, die keine realistische Aussicht haben, Kanzler bzw. Ministerpräsident zu stellen – kann es sich erlauben, einen für die Wähler unattraktiven Spitzenkandidaten aufzustellen. Warum sollte das bei einer Direktwahl anders sein?

Weiter im Text. Auch für den Landtag bringe diese Reform Vorteile, schreibt Arnim:

Auch das Parlament würde nicht etwa geschwächt, sondern gestärkt. Es würde von einem Anhängsel der Regierung zu einem echten Gegengewicht. Derzeit steht die Parlamentsmehrheit politisch ganz auf der Seite der Regierung, die sie gewählt hat und gegen Kritik verteidigt. Die Minderheit opponiert zwar öffentlich, richtet aber wenig aus, weil sie von der Mehrheit jederzeit niedergestimmt werden kann. Von echter Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung sind wir derzeit also weit entfernt. Dagegen würde die Volkswahl des Ministerpräsidenten das ganze Parlament freimachen, die Regierung wirksam zu kontrollieren und so die Gewaltenteilung wieder herstellen.

Arnim möchte – auch wenn er es nicht mit diesem Begriff bezeichnet – ein präsidentielles Regierungssystem schaffen, in dem Ministerpräsident und Landtag aus voneinander unabhängigen Wahlen hervorgehen. In Deutschland gibt es auf Landes- wie Bundesebene das parlamentarische Regierungssystem, das sich im Gegensatz zum präsidentiellen System durch eine weitgehend nur formal, nicht materiell bestehende Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung auszeichnet. Das war immer so und ist nichts Neues oder Skandalöses. Verfassungsrechtler haben sich dafür schon vor Jahrzehnten den Begriff der “Gewaltenverschränkung” einfallen lassen. Insofern ist es einfach sachlich falsch, wenn Arnim meint, man könne “die Gewaltenteilung wieder herstellen”. Man kann nichts wieder herstellen, was es nie gegeben hat.

Gewaltenteilung im Bereich Parlament/Regierung funktioniert in der parlamentarischen Demokratie hauptsächlich über das Gegenüber von Regierungsmehrheit und Opposition. Wenn das System optimal funktioniert, gibt es jederzeit eine Oppositionspartei, die die Möglichkeit hat, bei der nächsten Wahl an die Macht zu kommen. Auch der Einzug der Linkspartei in Hessen hat daran im Grundsatz nicht unbedingt etwas geändert: Man kann Ypsilanti und Koch sicherlich nicht vorwerfen, dass ihre Positionen austauschbar seien. Der Wähler hatte zumindest in Hessen eine echte Wahl zwischen SPD und CDU.

Es zeigt sich also, dass Arnims Vorschlag sehr viel weiter geht als der Wahlrechts-Vorstoß Herzogs. Arnim möchte das parlamentarische System abschaffen. Das ist so ziemlich die drastischste Systemänderung, die innerhalb eines demokratischen Verfassungsstaates denkbar ist. Arnim sagt nicht, warum ein derartig schwerwiegender Eingriff notwendig ist. Wenig fällt ihm auch ein auf die Frage, was passieren soll, wenn beispielsweise ein SPD-Ministerpräsident mit einem Landtag mit CDU-Mehrheit zusammenarbeiten muss:

Selbst wenn im Landtag andere Parteien als die des volksgewählten Ministerpräsidenten eine Mehrheit hätten, würde dies die Regierungsfähigkeit ebenso wenig in Frage stellen wie in Großstädten. Vorausgesetzt ist dabei, dass auch das Landtagswahlrecht ähnlich wie in den Städten personalisiert und dadurch der Typ des Parteisoldaten, der nur aus parteitaktischen Gründen opponiert und blockiert, zugunsten wirklicher Volksvertreter zurückgedrängt wird.

Offenbar hegt Arnim nicht nur große Skepsis gegenüber Parteien, sondern auch gegenüber unseren Parlamentariern. In der Sache erhebt Arnim den gleichen Vorwurf wie Hildegard Hamm-Brücher: Fraktionsdisziplin und Gewissensentscheidung schließen sich, so behaupten beide in der Sache, aus. Diese falsche Behauptung wird aber durch Wiederholung nicht richtiger. Im Gegenteil: Fraktionsdisziplin ist hilfreich für die Wähler, die sich – wie jetzt in Hessen – nur zwischen mehreren programmatisch klar aufgestellten Parteien entscheiden müssen und nicht einen parteiunabhängigen Einzelkandidaten im Wahlkreis wählen müssen. Es ist also keineswegs so, dass ein Ende der Fraktionsdisziplin für die Bürger so erstrebenswert wäre, wie Arnim annimmt.

Das parlamentarische Regierungssystem funktioniert in Deutschland seit 60 Jahren und hat auf Bundes- wie auf Landesebene fast immer stabile Regierungen und klare politische Verantwortlichkeiten geschaffen. Natürlich ist es legitim, angesichts der zunehmenden Zerfaserung des Parteiensystems seit ungefähr 1980 über Reformen nachzudenken. Arnim aber möchte nicht weniger als eine verfassungsrechtliche Revolution und die sechzigjährige Tradition parlamentarischer Regierung aus vergleichsweise trivialen Gründen abreißen lassen. Seine platte und undifferenzierte Parteien- und Abgeordnetenkritik zeigt, wie wenig er zufrieden ist mit der derzeitigen Regierungspraxis – hierin liegt meiner Meinung nach auch der wahre Grund seines Vorstoßes. Ich meine: Wir sollten trotz gelegentlicher Krisenerscheinungen zumindest ein klein wenig stolz sein auf unser politisches System und uns vor voreiligen Kurzschlussreaktionen hüten.

Das Wahlergebnis in Hessen macht dort zur Zeit eine Regierungsbildung unmöglich. Obwohl sie über keine Mehrheit im Landtag verfügt, ist die bisherige Regierung Koch per Verfassung dazu verpflichtet, geschäftsführend im Amt zu bleiben. Neben der politischen Debatte beschäftigen sich auch erste Staatsrechtler und Politikwissenschaftler mit dem Ergebnis und schlagen dieses oder jenes vor.

Teil 2: Hans Herbert von Arnim: Direktwahl der Ministerpräsidenten
Teil 3: Franz Walter: Politische Dehnungsübungen

Ein Schwergewicht unter denen, die sich in der noch jungen Debatte geäußert haben, ist zweifellos der Staatsrechtler Roman Herzog, ehemaliger Präsident des Bundesverfassungsgericht (1987-1994) und Bundespräsident (1994-1999). Die Süddeutsche Zeitung titelte am 06. März: “Wegen des neuen Fünf-Parteien-Systems: Herzog empfiehlt Änderung des Wahlrechts”.

In der Tat legt Herzog im größten Teil seines Artikels eine zutreffende Analyse der Entwicklung zum Fünfparteiensystem vor, die mit dem Erstarken der Linkspartei einhergeht:

Wir haben also mit einer fundamentalen Veränderung unseres Regierungssystems zu rechnen, und das, ohne dass sich an den Vorschriften des Grundgesetzes und des Bundeswahlgesetzes etwas Wesentliches geändert hätte.

Diese Erkenntnis ist gerade für einen Staatsrechtslehrer wie Herzog beachtlich, da er doch anerkennt, dass die derzeitige Entwicklung des Parteiensystems vollkommen unabhängig von einer Entwicklung des Grundgesetzes abläuft. Grundsätzlich schätzt Herzog die Wirksamkeit von Verfassungsklauseln und Bestimmungen des Wahlrechts auf die Entwicklung des Parteiensystems skeptisch ein:

Bis etwa 1980 genoss die Bundesrepublik denn auch eine erstaunliche politische Stabilität. Dafür ist oft der Art. 21 des Grundgesetzes verantwortlich gemacht worden, der das Verbot extremistischer Parteien vorsah - aber von dieser Möglichkeit ist zuletzt 1956 Gebrauch gemacht worden. Näher lag schon der Hinweis auf die Fünf-Prozent-Klausel des Bundeswahlgesetzes, die es neuen Parteien wirklich erschwerte, Fuß zu fassen - rechnerisch ließ sie aber immer noch 19 Fraktionen zu. Allzu groß war die Wirkung also auch nicht.

Statt dessen betont er die Bedeutung des Wahlverhaltens der Deutschen:

Entscheidend war in Wirklichkeit das Wahlverhalten der Deutschen, zuerst der Westdeutschen, in jenen Jahrzehnten. Bis etwa 1980 und spätestens seit 1957 gab es in Westdeutschland eine Art Zweieinhalb-Parteien-System, nämlich die beiden großen Parteien CDU/CSU und SPD und die wesentlich kleinere FDP, die aber jeweils für mehrere Wahlperioden eine Koalition mit einer der beiden großen Parteien einging. Das hatte Folgen für das gesamte politische System, die im Grundgesetz zwar nicht vorgeschrieben waren, seinem Wunsch nach Stabilität aber massiv nachkamen und die sich im Kopf vieler unserer Mitbürger so festsetzten, dass sie sie noch heute für geltendes Verfassungsrecht halten.

Auch der Erfolg der Grünen in den Achtzigerjahren konnte am Grundprinzip nichts ändern, so Herzog.

In der Folge wurde Herzogs Beitrag dennoch so wahrgenommen, als wenn Herzog sich für die Einführung des Mehrheitswahlrechts ausgesprochen hätte. In der Tat heißt es aber in seinem Artikel:

In solchen Situationen ertönt in Deutschland mit schöner Regelmäßigkeit der Ruf nach dem Mehrheitswahlrecht, das heißt im Klartext: nach einer künstlichen Verringerung der Parteienzahl durch Veränderungen im Wahlsystem. Ob das gegenwärtig der wirkliche Königsweg wäre, wird man bezweifeln dürfen. Die kleinen Parteien, also FDP, Grüne und Linke, würden ihrer faktischen Eliminierung wohl kaum zustimmen. Sie müsste also von Union und SPD allein durchgeboxt werden, und für die Wähler würde das so aussehen, als ob die beiden Großen sich durch einen legislativen Trick nur unliebsamer Kritiker und Konkurrenten entledigen wollten. Dem Vertrauen in unser Verfassungssystem würde das, vorsichtig formuliert, nicht gut tun.

Man kommt der Aussageabsicht Herzogs also näher, wenn man sagt: Herzog erwähnt die Möglichkeit einer Wahlrechtsänderung. Er empfiehlt sie keineswegs, er warnt sogar davor.

Bisher gilt bei den Wahlen zum hessischen Landtag – wie bei allen Landtags- und Bundestagswahlen in Deutschland – das Verhältniswahlrecht. Bekommt eine Partei X % der Stimmen, dann bekommt sie auch X % der Sitze im Parlament. Einzige Bedingung ist die Fünfprozenthürde: Bekommt eine Partei weniger als 5 % der Stimmen, erhält sie in der Regel keine Parlamentssitze.

Beim Mehrheitswahlrecht hingegen wird nicht landesweit abgerechnet, sondern in jedem Wahlkreis ein Kandidat gewählt. Beim relativen Mehrheitswahlrecht gilt der Kandidat mit den meisten Stimmen als gewählt, auch dann, wenn er weniger als 50 % der Stimmen erhalten hat. Beim absoluten Mehrheitswahlrecht ist dementsprechend meistens ein zweiter Wahlgang notwendig, in dem die beiden erstplatzierten Kandidaten des ersten Wahlgangs antreten.

Kleinere Parteien haben logischerweise sehr viel schlechtere Chancen, Parlamentsmandate zu erhalten. Sie werden also systematisch benachteiligt, und zwar zugunsten der großen Parteien. Für die stärkste Partei ist es meistens nicht notwendig, landesweit mehr als 50 % der Stimmen zu erhalten, um mehr als 50 % der Parlamentssitze zu erhalten. Deutlich wird dies, wenn man sich einmal ein typisches Wahlergebnis der Parlamentswahlen aus Großbritannien ansieht. Bei diesen Wahlen gilt das relative Mehrheitswahlrecht.
Bei den Wahlen 1997 erhielt Labour 43,3 % der Stimmen, aber 63,4 % der Parlamentssitze – eine mehr also komfortable Mehrheit für die damals neue Regierung Tony Blairs. Die Konservativen erhielten 30,7 % der Stimmen, aber nur 25 % der Sitze. Die drittstärkste Partei, die Liberaldemokraten, kam noch schlechter weg: Aus 16,8 % der Stimmen wurden knapp unter 7 % der Parlamentssitze.

Der Vorteil des relativen Mehrheitswahlsystems ist, dass es so gut wie immer eine Partei gibt, die die Regierung übernehmen kann, weil sie mehr als die Hälfte der Parlamentsmandate bekommen hat. Koalitionsregierungen sind den Briten deswegen von vornherein suspekt.

Roman Herzog meint zu Recht, dass das in Deutschland nicht vermittelbar ist:

Soll - wie in Großbritannien - zur Wahl des einzelnen Abgeordneten die einfache Mehrheit im Wahlkreis ausreichen, so besteht zunächst einmal die Gefahr, dass bundesweit gesehen eine Minderheit der Stimmen zur Mehrheit der Parlamentsmandate führt. Die englischen Wähler sind offenbar bereit, das hinzunehmen - die deutschen würden es nie.

Gegenüber dem relativen Mehrheitswahlssystem bevorzugt Herzog offenbar das absolute Mehrheitswahlsystem, wie es in Frankreich praktiziert wird. Es lässt den kleinen Parteien – im Gegensatz zum relativen Mehrheitswahlsystem – noch eine Chance:

Nicht ganz so krass liegen die Dinge beim französischen Wahlsystem, das zur Wahl des einzelnen Abgeordneten eine absolute Mehrheit im Wahlkreis verlangt und damit in den meisten Fällen eine Stichwahl bedingt. Die kleineren Parteien können sich hier am ersten Wahlgang völlig ungehindert beteiligen. Zwischen den Wahlgängen müssen sie dann allerdings Unterstützungsverträge mit einer der großen Parteien schließen, um mit deren Hilfe in ihren eigenen Hochburgen Kandidaten durchzubringen. Sie hätten also eine reale Überlebenschance, nur müssten sie bereit sein, sich einer größeren Parteiengruppierung anzuschließen.

Doch auch hier ist Herzog skeptisch:

Fraglich ist natürlich, ob die Wähler den Übergang zu einem solchen Wahlsystem gegen den Willen der kleinen Parteien eher akzeptieren würden als den zum britischen System.

Was also schlägt Herzog vor? Wenig. Die “Korrektur des Grundgesetzes”, die die Süddeutsche groß in die Überschrift gesetzt hat, betrifft nämlich gar nicht das Wahlrecht. Herzog sagt voraus, dass die Zahl der Mehrparteienregierungen auf Länderebene durch das Fünfparteiensystem zunehmen wird. Sind sich die Koalitionspartner uneinig über ihr Abstimmungsverhalten im Bundesrat, dann ist es bislang üblich, dass das entsprechende Bundesland sich im Bundesrat enthält – “und da beginnen die Schwierigkeiten”, so Herzog. Bei vielen Gesetzen ist nämlich eine absolute Mehrheit im Bundesrat notwendig – sprich: mehr als die Hälfte der Stimmen müssen “Ja” lauten. Und hier entsteht durch zunehmende Enthaltungen das Problem, dass der Bundesrat immer mehr zustimmungspflichtige Gesetze nicht annehmen wird. Herzog folgert:

Es sollte bestimmt werden, dass für Beschlüsse des Bundesrates [...] ein Überwiegen der Jastimmen über die Neinstimmen ausreicht.

Das ist also die dramatische Änderung des Grundgesetzes. Für alles andere und damit auch die Wahlrechtsdiskussion fällt Herzog recht wenig ein:

In allen anderen Fragen, die hier angerissen worden sind, wird die Entscheidung nicht so leicht sein. Notwendig ist zumindest eine breite und ernsthafte Debatte, damit möglichst jeder Wähler die Folgen seines Wahlverhaltens abschätzen kann.

Fazit: Herzog legt eine in der Sache zutreffende Bilanz vor. Ans heiße Eisen der Wahlrechtsfrage wagt er sich nicht so Recht, möchte stattdessen eine “ernsthafte Debatte”. Dabei wäre es gerade interessant gewesen zu hören, welcher Modifikation des Wahlrechts Herzog selbst in der Sache zustimmt.

Vor lauter Ypsilantikoch habe ich noch gar nichts zum Jüttnerwulff geschrieben. Die Landtagswahl in Niedersachsen war ja auch längst nichts so spannend wie die in Hessen und die Union hat zwar nicht ihr Ergebnis von 2003 verteidigen können, wird aber zusammen mit ihrem “Wunschpartner” FDP eine Koalition eingehen können.

Offenbar hatten auch die Niedersachsen dieses Ergebnis schon vorhergesehen und waren zuhause geblieben: Die Wahlbeteiligung fiel von 67 auf 57 Prozent. Immer, wenn die Wahlbeteiligung bei einer Wahl niedrig ausfällt – und 57 Prozent ist für deutsche Maßstäbe niedrig – finden sich besonders kluge Beobachter, die dann die Legitimität des Wahlsieges anzweifeln. Die Zahlen sind scheinbar auf ihrer Seite: So hat die CDU in Niedersachsen zwar 42,5 % der abgegebenen Stimmen erhalten, jedoch entspricht dies aufgrund der geringen Wahlbeteiligung nur 24,2 % der Wahlberechtigten. Die Niedersachsen werden also demnächst von einer CDU-FDP-Koalition regiert, die nur von knapp 29 % der Wahlberechtigten gewählt wurde. Das Argument, dass dem Wahlsieg und der daraus hervorgehenden Regierungskoalition damit die Legitimität fehlt, ist aber ziemlich abwegig, denn dieser Effekt tritt natürlich bei allen Parteien gleichermaßen auf. Trotzdem wird das Argument mit steter Regelmäßigkeit von berufsmäßigen Bedenkenträgern vorgebracht.

Wenn ein Mangel an Legitimität vorhanden ist, dann in Bezug auf das politische System als ganzes. Aber man soll das auch nicht überbewerten: Bei wirklich knappen Wahlen ist die Wahlbeteiligung meistens hoch – jetzt in Hessen war das wieder zu sehen (64,3 %), und bei den letzten beiden Bundestagswahlen war es auch so (2005: 77,7 %, 2002: 79,1 %).

Wenn jemand nicht zur Wahl geht, dann ist das zunächst erst einmal sein Problem und nicht Problem des Staates. Der Nichtwähler beraubt sich selbst um sein politisches Mitspracherecht. Ein kluger Mensch im 14. Jahrhundert sagte dazu: “Qui tacet consentire videtur” – Wer schweigt, scheint zuzustimmen.

Offenbar gab es bei der Wahl in Hessen keine Verlierer. Die CDU meint, dass sie gewonnen hat: Sie hat (knapp) die meisten Stimmen erhalten. Die SPD hält sich für den Sieger, weil sie mehr als sieben Prozentpunkte zugelegt hat. Die FDP hat sich von 7,1 % auf 9,4 % verbessert, nur die Grünen fielen von 10,1 auf 7,5 %. Und die Linke hat aus dem Stand – weder WASG noch PDS waren 2003 angetreten – über fünf Prozent bekommen.

Natürlich haben alle irgendwie Recht und gleichzeitig irgendwie Unrecht. Natürlich ist der Fall von 48,8 % auf 36,8 % für die CDU eine Niederlage. Immerhin haben die Christdemokraten 24,5 Prozent verloren (ja, richtig gelesen. 12 Prozentpunkte, aber 24,5 Prozent – ein Unterschied, den viele Fernsehkommentatoren leider nicht kennen). Und natürlich kann sich Ypsilanti darüber freuen, dass die SPD über 26 Prozent dazugewonnen hat.

Das sind aber alles nur relative Ergebnisse. Was zählt, ist das absolute Ergebnis. Und da sieht es so aus – man mag das bedauern oder nicht – dass die CDU stärkste Partei geworden ist, auch wenn der Unterschied von 3595 Stimmen nicht besonders deutlich ausgefallen ist und CDU und SPD im Landtag gleich viele Mandate haben werden.

Interessant ist, dass die relativen Ergebnisse am Wahlabend im Vordergrund stehen. Die Wahlkommentatoren waren sich ganz überwiegend einig, dass die SPD die Wahl gewonnen und dass die CDU verloren habe. Dabei handelte es sich aber keinesfalls nur um einen “Spin” der Berichterstatter: Auch die Selbstwahrnehmung der Parteien am Wahlabend war eindeutig: Betretene Gesichter bei der Union, Jubel bei der SPD. Auf relative Entwicklungen und nicht auf absolute Ergebnisse zu sehen, ist ja auch eine sehr menschliche Eigenschaft.

Aber auch der Wahlsieg der Union in absoluten Zahlen bringt ihr nichts: Letztlich kommt es nämlich weder auf relative Zugewinne noch auf absolute Ergebnisse einzelner Parteien an, sondern darauf, ob eine Koalition zustande kommt, die mehr als die Hälfte der Abgeordneten umfasst. Und danach sieht es momentan nicht unbedingt aus. Insofern hat bisher noch niemand die Wahl gewonnen.

Grafik: Wikipedia, Lizenz