Eine Bemerkung zur etwas pointiert formulierten Überschrift vorweg. Natürlich gibt es in Deutschland zwischen Regierung und Parlament Gewaltenteilung - juristisch-formell betrachtet. Politisch-materiell sieht es aber anders aus:

Die FDP hat in Hessen ein sehr gutes Wahlergebnis erzielt (16,2 %, 20 Sitze im Landtag) und wird wahrscheinlich an der neuen CDU-FDP-Regierung mit drei Ministern beteiligt sein. Alle drei FDP-Minister werden aus der FDP-Landtagsfraktion kommen. Nun war es bisher bei der Hessen-FDP so üblich, dass FDP-Abgeordnete, wenn sie FDP-Minister wurden, von ihrem Mandat - also ihrem Sitz im Landtag - zurückgetreten sind. Die FDP ist eine relativ kleine Partei; alle 20 Abgeordneten sind daher über die Landesliste der Partei ins Parlament gekommen, in keinem Wahlkreis hat die FDP ein Direktmandat gewonnen. Wenn die drei Abgeordneten, die Minister werden - Parteivorsitzender Jörg-Uwe Hahn, Dieter Posch und als dritte wahrscheinlich eine der beiden Frauen in der Fraktion - also von ihren Mandaten zurücktreten, dann würden nach dem Nachrückverfahren die FDP-Politiker auf den Plätzen 21 bis 23 in den Landtag einziehen.

Doch Hahn und Posch haben schon angekündigt, es diesmal anders machen zu wollen und ihr Mandat zu behalten. FAZ.net unterstellt Hahn dabei ein finanzielles Interesse, aber auch politisch kann es durchaus sinnvoll für eine Partei sein, wenn ihre Minister weiter im Parlament vertreten sind:

“Ich werde das Mandat behalten”, erklärte [Hahn] gegenüber dem hr. Da es heftige Debatten im Landtag geben werde, wolle er nicht an seinen Ministerposten gebunden sein. Zudem wäre im Vergleich zu früher die Fraktion nicht mehr so klein.

Bundesweit ist die bisherige Praxis der Hessen-FDP - Trennung von Amt und Mandat - eine Ausnahme. Die meisten Minister der Bundesregierung sind auch Abgeordnete im Bundestag, auch die Bundeskanzlerin selbst. Das ist übrigens schon seit der Gründung der Bundesrepublik vor 60 Jahren so.

Gegen die Pläne von Hahn und Posch spricht sich der Vorsitzende der Hessischen Jungliberalen (JuLis), Lasse Becker aus:

[Hersfelder Zeitung:] Herr Becker, die designierten FDP-Minister Jörg-Uwe Hahn und Dieter Posch haben angekündigt, ihre Landtagsmandate nicht abgeben zu wollen, warum sind die Jungen Liberalen dagegen?

Becker: Wir sind grundsätzlich davon überzeugt, dass man Amt und Mandat trennen sollte. Das Parlament hat die Aufgabe, der Regierung auf die Finger zu schauen, dazu braucht man eine starke, eigenständige Fraktion, die dann auch gegenüber dem Koalitionspartner ihr Profil besser schärfen kann. Aber natürlich gibt es auch die Freiheit des Mandats, die wir nicht beeinflussen wollen.

Auf der JuLi-Webseite erklärt Becker:

Wir JuLis streben die konsequente Trennung von Amt und Mandat auf Landes- und Bundesebene an. Der Anspruch, im Parlament die FDP glaubwürdig und mit ganzer Kraft zu vertreten, kollidiert notwendigerweise gelegentlich mit der Ausübung eines Regierungsamtes – ein Konflikt, dem durch den Verzicht auf das Mandat vorgebeugt werden kann. Fraktions- und Regierungsarbeit werden so nicht in unglücklicher Weise vermengt.

Kritisch äußert sich auch ein Leser in einem Kommentar auf FAZ.net:

Auch wenn es viel leichter ist, dagegen zu polemisieren, die Gewaltenteilung ist eines der Grundprizipien der Demokratie. Es stünde daher gerade der liberalen Partei in Deutschland (und auch in Hessen!) gut zu Gesicht, dieses Prinzip hochzuhalten und - gerade - zunächst auf sich selbst anzuwenden. Natürlich kann man viele “gute” “praktische” Gründe aufzählen, warum es besser wäre, wenn man doch… Aber mit dieser Art des Vorgehens wird unsere Demokratie tatsächlich immer weniger wert.

Becker und auch der FAZ.net-Kommentator erwecken hier den Eindruck, es käme das Ende der Demokratie in Deutschland, wenn ein Minister, Ministerpräsident oder Kanzler gleichzeitig Abgeordneter ist. In der Tat fällt es leicht, mit dem Prinzip der Gewaltenteilung zwischen Regierung und Parlament in diesem Sinne zu argumentieren. Doch ist dies hier irreführend.

Gewaltenteilung zwischen Regierung und Parlament besteht im deutschen Regierungssystem vor allem im juristisch-formellen Sinne. Regierung und Parlament sind getrennte Staatsorgane mit bestimmten Rechten und Pflichten. All das ist in den Verfassungen festgelegt: für den Bund im Grundgesetz, für die Länder in den Länderverfassungen.

Gewaltenteilung zwischen Regierung und Parlament besteht in Deutschland aber nicht im politisch-materiellen Sinne. Natürlich werden in Hessen die CDU- und FDP-Abgeordneten der CDU-FDP-Regierung anders gegenüber stehen als die Abgeordneten der Opposition. Entscheidend ist aber, dass alle Beteiligten Parteimitglieder sind: alle Abgeordneten und wahrscheinlich auch alle Mitglieder der Landesregierung. Auch die Wähler haben - immer politisch-materiell, nicht juristisch-formell gedacht - Parteien gewählt, nicht einzelne Abgeordnete. Insofern ist es nur konsequent, wenn die FDP auch nach der Wahl geschlossen auftritt und innerhalb der zu bildenden Koalition als einheitliche Kraft auftreten möchte. Politisch-materiell besteht die Regierungskoalition nicht aus den Fraktionen von CDU und FDP und der Landesregierung, sondern sie besteht aus den Landesverbänden von CDU und FDP. Fraktions- und Regierungsarbeit werden nicht “in unglücklicher Weise vermengt”, wie Lasse Becker meint, sondern sie sind - wenn die entsprechende Partei an der Regierung beteiligt ist - zwei Aspekte einer einheitlichen Regierungsarbeit, denn es regiert nicht alleine die Regierung, sondern sie tut dies unter maßgeblicher Beteiligung der Parlamentsfraktionen der Parteien, die an der Regierung beteiligt sind.

Hinter den Kulissen bleibt natürlich die Landesregierung ständig abhängig von CDU und FDP, und die FDP-Minister bleiben abhängig von der FDP-Fraktion und der FDP als Partei. Wenn eine (hinreichend große) Mehrheit in CDU und FDP sich dazu entschließt, dass ein bestimmter Minister - oder gar der Ministerpräsident selbst - nicht mehr tragbar ist, dann wird die entsprechende Person ausgetauscht. Vor einiger Zeit ist dem angeblich so mächtigen Edmund Stoiber in Bayern genau das passiert. So etwas kann sehr schnell gehen.

Die Praxis, dass Minister in Deutschland auch Mitglieder des Parlamentes sind, gefährdet also nicht den Bestand der Demokratie in Deutschland, und man sollte das auch nicht in verantwortungsloser Weise behaupten. Im Gegenteil: Die Überwindung der strikten Trennung von Parlament und Regierung ist gerade eine Stärke des deutschen, parlamentarischen Regierungssystems: Parlamentsmehrheit und Regierung bilden bis zur nächsten Wahl - über die Gewaltenteilungsgrenze von Regierung und Parlament hinweg - einen (demokratisch strukturierten) einheitlichen Handlungskörper. An dessen Leistung kann sich dann bei der nächsten Wahl der Wähler orientieren und entscheiden, ob er lieber einer Regierungspartei oder einer Oppositionspartei seine Stimme gibt.

In den letzten Tagen hört man recht viel zu Koalitionsaussagen: Auf Bundesebene würde die CDU gerne mit der FDP, die CSU spricht sich aber gegen eine solche eindeutige Koalitionsaussage aus. Die SPD schließt Bündnisse mit der Linkspartei auf Bundesebene aus, auf Landesebene hält sie sie für möglich. In Hessen hat Roland Koch gesagt, mit Grünen oder SPD wird es auf keinen Fall was nach der Landtagswahl in zwei Wochen. Dafür wurde er teils heftig kritisiert - schließlich waren zu viele eindeutige Koalitionsaussagen und zu wenig Offenheit gegenüber anderen Parteien mit ein Grund - vielleicht sogar der Hauptgrund - dafür, dass jetzt in Hessen nochmal gewählt werden muss.

Sind Koalitionsaussagen also gut oder schlecht? - Das ist schwierig zu beurteilen. Es gibt Koalitionsaussagen nur deswegen, weil die Parteien schon vor der Wahl zugeben, dass sie alleine nicht die absolute Mehrheit erreichen werden und daher nicht alleine die Regierung bilden können, sondern auf einen Partner angewiesen sind. Insofern sind Koalitionsaussagen ein Bekenntnis zu einer realistischen Einschätzung der eigenen Erfolgsaussichten und zur Notwendigkeit von Kompromissen in einer Demokratie. Fast alle Bundes- und Landesregierungen in Deutschland - seit 1949 - sind Koalitionsregierungen gewesen, meistens mit zwei Partnern. Gerade für den Wähler einer kleineren Partei - wie FDP oder Grüne - ist es vor der Wahl interessant zu wissen, ob die Partei nach der Wahl eher mit der CDU oder eher mit der SPD eine Koalition eingehen würde. Viele Wähler wählen ja sogar schon eine Koalition und nicht eine Partei, indem sie die Zweitstimme z. B. den Grünen geben, die Erststimme hingegen dem aussichtsreicheren Direktkandidaten der SPD. (Ähnlich verhält es sich mit FDP und CDU/CSU). Aus diesem Wählerverhalten rührt wohl auch eine gewisse Erwartung der Wähler, dass die Parteien eine Koalitionsaussage treffen. Verhält sich die Partei nach der Wahl anders als vorher versprochen, gilt sie als wortbrüchig (SPD, Hessen 2008) oder als “Umfallerpartei” (FDP, Bund 1961).

Im Grunde genommen aber ist diese Kultur der harten Koalitionsaussagen größtenteils eine Unkultur. Als Wähler einer Partei sollte es mir darauf ankommen, welche Inhalte diese Partei vertreten wird und welche Personen für diese Partei antreten, nicht darauf, mit welchem Partner diese Ziele nach der Wahl umgesetzt werden. Vorallem, wenn ich eine kleine Partei wähle, nehme ich damit immer in Kauf, dass diese Inhalte und Personen in einer Koalition nur zu einem kleinen Teil verwirklicht werden können. In begrenztem Umfang mögen harte Koalitionsaussagen sinnvoll sein - zum Beispiel, wenn es darum geht, sich von offen extremistischen oder verfassungsfeindlichen Parteien zu distanzieren. Aber zwischen demokratischen Parteien helfen sie nicht weiter, wie das letzte Jahr in Hessen gezeigt hat. Was legitim ist, sind weiche Koalitionsaussagen: “Wir würden am liebsten mit den Grünen, aber wenn das nicht geht, versuchen wir es mit der FDP oder auch der CDU.” Auf diese Art und Weise würden sich die Politiker nicht unnötig einmauern, und der Wähler weiß zumindest ungefähr, in welche Richtung die Reise nach der Wahl gehen könnte.

In der großen Koalition sind in den letzten Tagen CSU und SPD aneinander geraten. Die CSU fühlt sich von der CDU nicht hinreichend in ihren wirtschafts- und finanzpolitischen Forderungen unterstützt. Schon die (relative) Wahlniederlage bei der Landtagswahl in Bayern wird von der CSU maßgeblich darauf zurückgeführt, dass die Münchener Forderungen nach einer Rückkehr zur alten Pendlerpauschale von CDU und SPD weitgehend ignoriert wurden (bis zum Urteil des Verfassungsgerichts).

Vor ein paar Tagen dann kam die Meldung, der Bundeswirtschaftsminister Michael Glos (CSU) drohe der Schwesterpartei CDU, für den Bundestagswahlkampf 2009 könne die CSU auch mit eigenem Wahlprogramm und eigenem Spitzenkandidaten antreten. Und gestern äußerte Vizekanzler und SPD-Kanzlerkandidat Franz-Walter Steinmeier, man könne ja das nächste Konjunkturpaket auch ohne die Stimmen der CSU-Abgeordneten im Bundestag beschließen. Hintergrund ist ein Streit darüber, ob die Bürger eher durch eine Senkung der Steuern (CSU-Position) oder eher durch eine Senkung der Sozialabgaben (SPD-Position) entlastet werden sollen.

Am Ende wird - so meint in der heutigen FAZ Günter Bannas - die CSU bei diesem Machtstreit den kürzeren ziehen:

Die CSU-Politiker Seehofer, Ramsauer und Glos werden am Ende ihre Ankündigung doch nicht wahr machen, einen Beschluss über das Konjunkturpaket zu blockieren, wenn es nicht auch Steuersenkungen enthalte. Das Aufblasen der Backen gehört zum deftigen Spiel der Bayern. Aber sie werden der Machtprobe ausweichen, so wie das auch bei der Gesundheitsreform und der Erbschaftsteuer der Fall gewesen ist.

In der Tat ist die Position der CSU in der großen Koalition recht gefährdet, denn Steinmeier hat ja auf eine zutreffende Tatsache hingewiesen: SPD und CDU alleine kommen im Bundestag bereits ohne die CSU-Abgeordneten auf eine komfortable Mehrheit von knapp 400 der derzeit 614 Bundestagsmandate - weit über die für jeden regulären Gesetzesbeschluss notwendigen 308 Stimmen. Die CSU ist in keiner Veto-Position, und darüber ist Angela Merkel und die CDU-Spitze wahrscheinlich auch ganz froh, denn diese Tatsache führt dazu, dass man nur CDU- und SPD-Position unter einen Hut bekommen muss. Der CSU müssen keine großen inhaltlichen Zugeständnisse gemacht werden, wenn CDU und SPD sich einig sind. Auch im Bundesrat führen die Mehrheitsverhältnisse nicht zu einer beherrschenden Rolle der CSU. 

Zu Zeiten einer CDU/CSU-FDP-Koalition war das ganz anders, denn die Mehrheit im Bundestag war meistens so klein, dass es auf die Stimmen der CSU sehr wohl ankam, und auch im Bundesrat war die Spaltung in “A-Länder” (SPD an der Regierung) und “B-Länder” (CDU oder CSU an der Regierung) immer sehr scharf. CDU-Kanzler wie Kohl oder Adenauer waren bei den meisten Entscheidungen abhängig vom “Ja” der CSU-Abgeordneten und angesichts der großen Geschlossenheit der CSU abhängig vom “Ja” der CSU-Parteiführung in München. Angela Merkel kann sich die Einwände aus Bayern sehr viel gelassener anhören.

Zwar beschwören die Politiker von CDU und CSU allenthalben die Einheit und Geschlossenheit ihrer Parteien. Schließlich bilden beide Parteien ja seit 1949 im Bundestag eine Fraktionsgemeinschaft. Angela Merkel aber kommt sehr viel besser aus mit den führenden Politikern der SPD (vor allem: Müntefering, Steinmeier, Steinbrück) als mit den führenden Politikern der CSU, denn die Sachpositionen der CSU liegen häufig weiter entfernt von denen der CDU als die der SPD - wie auch jetzt in der Frage, ob die Steuern gesenkt werden sollen (CSU) oder nicht (CDU und SPD).

Das Wahlergebnis in Hessen macht dort zur Zeit eine Regierungsbildung unmöglich. Obwohl sie über keine Mehrheit im Landtag verfügt, ist die bisherige Regierung Koch per Verfassung dazu verpflichtet, geschäftsführend im Amt zu bleiben. Neben der politischen Debatte beschäftigen sich auch erste Staatsrechtler und Politikwissenschaftler mit dem Ergebnis und schlagen dieses oder jenes vor.

Teil 1: Roman Herzog und das Mehrheitswahlrecht
Teil 2: Hans Herbert von Arnim: Direktwahl der Ministerpräsidenten

Der Politikwissenschaftler mit der schönsten Haartracht, Franz Walter, hat in einem seiner regelmäßig bei Spiegel-Online erscheinenden Beiträge unmittelbar nach der Landtagswahl in Hessen auf die neue Situation dort reagiert. Walter fordert mehr Flexibilität der Parteien bei der Auswahl ihrer Koalitionspartner - ”Ein Hoch auf die Umfaller!”:

Wir leben in pragmatischen Zeiten. Heißt es. Daher sind manche auch ein wenig erschrocken, dass jetzt wieder weniger pragmatische Linke in die Länderparlamente einziehen. Und deswegen ist es plötzlich auch mit der Regierungsbildung nicht mehr so einfach. Wird jedenfalls gesagt. Dabei sind in der Frage von politischen Koalitionen gerade die selbst ernannten Pragmatiker, die sich knochenhart ideologisch aufführen, weshalb derzeit “rien ne va plus” angesagt ist. Denn es ist die ideologische Unbeweglichkeit, der apodiktische Ausschluss von dieser oder jener Koalitionsmöglichkeit, weshalb “nichts geht”, jedenfalls nichts Neues.

Walter hat dies geschrieben, bevor Ypsilanti versucht hat, eine von der Linkspartei geduldete Minderheitsregierung zu bilden. In der Sache ist ihm durchaus zuzustimmen, wobei der Wähler es aber doch ganz gerne sieht, wenn die Parteien erst gar nicht vor der Wahl Dinge versprechen, die sie nach der Wahl nicht einhalten können. In Hessen haben sich die Parteien durch ihre Koalitionsaussagen eingemauert. Die Grünen und die FDP haben das inzwischen erkannt und angekündigt, in Zukunft vor Wahlen keine Koalitionsmöglichkeiten mehr ausschließen zu wollen.

Wenn sich auf diese Art und Weise dann in Zukunft bei ähnlichen Wahlergebnissen wie jetzt in Hessen stabile Regierungen bilden lassen, dann wäre dies wohl der einfachste Weg, mit der Veränderung des Parteiensystems umzugehen. Insofern hat Walter mit seiner Analyse (vom 29. Januar 2008!) zu einem frühen Zeitpunkt bemerkenswerte Weitsicht bewiesen:

Am leichtesten wäre im Grunde Rot-Rot-Grün, da - nachweislich aller empirischen Erhebungen - hier die Einstellungsmuster der jeweiligen Parteianhängerschaften bemerkenswert nahe beieinander liegen. Aber selbst hierzu fehlt den Matadoren des Rot-Grünen Polit-Establishments Mut und Mumm.

Leider geht Walter aber noch weiter:

Denkbar wäre angesichts der aktuellen Kräfteverhältnisse sicher auch ein Minderheitenkabinett. Darüber wird in Deutschland allerdings nicht einmal ernsthaft nachgedacht, da hier das Credo “stabiler Verhältnisse” das Dogma schlechthin bildet. [...] Dabei bilden Minderheitenkabinette seit 1945 die Majorität unter den Regierungstypen im Gros der europäischen Nationen. Gerade die nordischen Reformländer, wohin die deutschen Innovationsideologen seit Jahren bevorzugt zu pilgern pflegen, kennen vorwiegend dieses Muster.
Und gänzlich absurd wäre eine solche Regierungsstruktur auch in Deutschland nicht. Denn im Falle von Minderheitsregierungen mit wechselnden Mehrheiten zählt der einzelne Abgeordnete, zählt das Parlament mehr als in fraktionsdisziplinierten Majoritätsregimen. Der Regierungschef eines Minderheitskabinetts hat konstant um die Parlamentarier zu werben, muss sie von der Überlegenheit seiner Gesetzesinitiativen überzeugen. Nicht die Parteiräson, nicht eine militante Fraktionsloyalität gibt den Ausschlag, sondern die Argumentationskraft des Regierungschefs.

Dieser Teil von Walters Aufsatz steht inhaltlich unvermittelt neben seinen vorherigen Ausführungen zur Koalitionsarithmetik. Denn wenn Minderheitsregierungen so vorteilhaft sind, dann brauchen wir keine koalitionsbereiteren Parteien. Walters Äußerungen über Minderheitsregierungen sind nicht besonders stichhaltig. Auch innerhalb von Mehrheitskoalitionen kann der einzelne Abgeordnete der Regierungsparteien die Regierungslinie maßgeblich beeinflussen – durch die Drohung, sich zu enthalten oder gar gegen die Regierungsvorlage zu stimmen. Die SPD-Linke hat so erreicht, dass ein Großteil der Agenda 2010 nicht umgesetzt wurde – zum Beispiel eine signifikante Lockerung des Kündigungsschutzes.

Vor allem aber führt das bundesdeutsche System der Mehrheitsregierungen zu klaren politischen Verantwortlichkeiten. Der Wähler kann klar erkennen, welche Partei bzw. Koalition für eine Politikmaßnahme verantwortlich ist, und dementsprechend bei der nächsten Wahl seine Stimme einsetzen. Minderheitsregierungen mit wechselnden Mehrheiten bedeuten in der Sache nur, dass das Regieren ungemein schwieriger wird und es keine klare Opposition mehr gibt.

Bleiben wir also lieber bei Walters Forderung an die Parteien, sich aus ihrer Selbsteinmauerung zu befreien. In der Tat hat dieser Vorschlag viel für sich. Wir brauchen dann nämlich keine Änderung des Wahlrechts und auch nicht die Einführung des Präsidialsystems, um der Veränderung des Parteiensystems zu begegnen. Wir brauchen nur Parteien, die pragmatische, nicht dogmatische Koalitionsaussagen machen.