Heute wird in Berlin der neue Bundespräsident gewählt. Seit 1979 findet die Wahl des Bundespräsidenten immer am 23. Mai statt, dem Tag, an dem 1949 das Grundgesetz verkündet wurde. In diesem Jahr steht bekanntlich der Amtsinhaber, Horst Köhler zur (nach Grundgesetz einmalig möglichen) Wiederwahl. Mit ihm konkurriert Gesine Schwan, die bereits vor fünf Jahren angetreten (und gegen Köhler gescheitert) war.

Gesine Schwan braucht zu ihrer Wahl auf jeden Fall die Stimmen der Linkspartei - neben den Stimmen von SPD und Grünen, die als sicher gelten. Viele Kritiker werfen ihr und der SPD daher vor, dass hier ein Bündnis von SPD und Linker vorbereitet werden soll. Die bisherige Politik der SPD, mit der Linken auf Bundesebene nicht zusammenzuarbeiten, sei durchbrochen und damit unglaubwürdig geworden. Diese Kritik kann ich nicht vollkommen teilen, denn die Wahl eines Bundespräsidenten ist etwas ganz anderes als die Wahl eines Bundeskanzlers. Wenn ein Kanzler sich durch eine Mehrheit im Bundestag wählen lässt, dann ist er in den nächsten vier Jahren auf die Zusammenarbeit mit dieser Mehrheit angewiesen. Gerhard Schröder war abhängig von den Abgeordneten der Grünen und der SPD im Bundestag. Im Frühjahr 2005 bröckelte die Unterstützung durch den linken Flügel der SPD offenbar so stark, dass Schröder Neuwahlen herbeiführte.

Im Falle des Bundespräsidenten ist es anders: Er soll nicht regieren, er braucht die Mehrheit nur einmal - bei seiner Wahl. Die Bundesversammlung, die den Präsidenten wählt, tritt nur einmal in fünf Jahren zusammen. Die Koalitionen dort sind keine dauerhaften Koalitionen wie im Bundestag, sondern sind nur bei der Wahl des Bundespräsidenten relevant. Deswegen kann Gesine Schwan sich durchaus von der Linken wählen lassen, ohne nachher von der Linken abhängig zu sein.

Häufig gelten die Koalitionen, die sich bei Bundespräsidentenwahlen in der Bundesversammlung bilden, als wegweisend für zukünftige Regierungskoalitionen im Bundestag. So wurde die Wahl von Gustav Heinemann mit den Stimmen von SPD und FDP im Frühjahr 1969 häufig als Vorzeichen der Koalition zwischen SPD und FDP nach der Bundestagswahl im Herbst 1969 gewertet. Doch es gibt genauso viele Beispiele gegen diese Regel. Köhler wurde vor fünf Jahren von CDU/CSU und FDP ins Amt gehievt, doch aus der Bundestagswahl 2005 ergab sich bekanntlich keine schwarzgelbe Koalition. Andersherum gewann 1998 Rot-Grün die Bundestagswahl, obwohl einige Jahre zuvor Roman Herzog von einer schwarzgelben Koalition zum Präsidenten gewählt worden war. Falls Gesine Schwan also heute gewählt würde - was recht unwahrscheinlich scheint -, dann wäre dies nicht notwendigerweise ein Zeichen für eine mögliche Kooperation von Linker und SPD nach der nächsten Bundestagswahl.

Bei der diesjährigen Bundespräsidentenwahl wird häufig beklagt, dass ein echter Wahlkampf zwischen zwei Bewerbern stattfinde, die der Würde des Amtes nicht gerecht werde. In der Tat aber hat es diese Art von Wahlkampf immer gegeben, und mit der Ausnahme von Richard Weizsäckers Wiederwahl war die Wahl des Bundespräsidenten immer ein parteipolitisches Ereignis, Kandidaten für das Amt wurden auch immer parteipolitisch ausgewählt. Dass die Bundespräsidenten in ihrer Amtsführung dann als weitgehend unparteiisch gelten, liegt wohl zum einen an der Prägung der Amtsführung durch die bisherigen Amtsinhaber, zum anderen aber eben auch an der Machtlosigkeit des Präsidenten. Wer politisch etwas bewegen will, darf nicht Bundespräsident werden. Das Bundespräsidentenamt ist, wie Walter Bagehot es formuliert hätte, ein “dignified part” der deutschen Verfassung, nicht ein “efficient part”. Bagehot wollte mit dieser Unterscheidung, die er im 19. Jahrhundert mit Blick auf die britische Verfassung entwickelt hat, keinesfalls die “dignified parts” schlechtmachen. Sie sind sehr wichtig, um dafür zu sorgen, dass alle Teile der Bevölkerung und auch alle Teile des politischen Systems, auch alle Parteien, integriert werden zu einem Ganzen. Der Bundespräsident ist die Klammer im politischen System Deutschlands, die diese Leistung vollbringt.

Der Erblastentilgungsfonds ist, genaugenommen, kein Fonds, sondern eine Schuld. Nach der Wiedervereinigung hat der Bund 1995 in diesem Fonds knapp 172 Milliarden € Schulden geparkt, die zum größten Teil mit der Übernahme der maroden DDR-Wirtschaft zusammenhingen.

Am 14. Januar gab Angela Merkel im Bundestag eine Regierungserklärung ab, in der sie glaubwürdig machen wollte, dass der Bund die vielen Milliarden € neue Schulden, die er jetzt wegen der Ausgaben des Konjukturpakets II aufnimmt, auch in vertretbarer Zeit wieder zurückzahlen kann und wird. Merkel sagte:

Wer Schulden aufnimmt, muss sie zuverlässig tilgen. Wir haben im Übrigen beim Erblastentilgungsfonds bewiesen, dass wir das können. Er wurde 1995 eingerichtet und hatte damals einen Schuldenstand von umgerechnet 171 Milliarden Euro. Jetzt ist er getilgt.
Viele sagen, das habe 14 Jahre gedauert. Darauf sage ich: Aber es ist geschafft. – Um die Verlässlichkeit der Politik zu zeigen, muss man auch einmal sagen, wenn man so etwas geschafft hat. Die deutsche Einheit war doch keine Kleinigkeit. Wir können sagen, dass wir das gehalten haben, was wir versprochen haben.
(Beifall bei der CDU/CSU und der SPD)
Daraus erwächst auch das Vertrauen, dass wir, wenn wir jetzt wieder einen Fonds einrichten und einen Tilgungsplan verabreden – der Finanzminister wird dazu Vorschläge machen –, die Schulden genauso tilgen, wie wir sie früher getilgt haben. Dafür stehe ich ein, dafür stehen wir ein. (Plenarprotokoll, S. 21429 f.)

Auch wenn es formal natürlich richtig ist, dass der Erblastentilgungsfonds getilgt ist - die Schulden sind zur Hälfte immer noch da: sie wurden in den normalen Bundeshaushalt umgeschichtet. Auf gut Deutsch:

Statt “Schulden aus der deutschen Wiedervereinigung” steht jetzt auf dem Rücken des entsprechenden Aktenordners “Ganz normale deutsche Schulden”.

Merkel hatte sich offensichtlich zu weit aus dem Fenster gelehnt, und es war natürlich hochgradig peinlich, als die Opposition auf den Fehler aufmerksam wurde:

“Die schwäbische Hausfrau”, dozierte [Westerwelle], “weiß, dass Umschuldung keine Tilgung ist. Warum weiß es die Bundeskanzlerin nicht?” Merkel habe “die Unwahrheit gesagt”, Vorsatz allerdings, so beeilte er sich nachzuschieben, sei wohl nicht im Spiel gewesen: “Die Frau ist ja vorsichtig.” Wahrscheinlich habe sie auch nicht “mit dem Taschenrechner überprüft”, ob alles, was man ihr ins Manuskript ihrer Bundestagsrede geschrieben habe, richtig sei. Einen guten Rat gab Westerwelle der Kanzlerin dennoch mit: “Man darf die Zahlen, die die Regierung einem vorträgt, nicht glauben.”

Westerwelle konnte also glaubwürdig machen, dass die Kanzlerin - in dieser Sache - nicht Bescheid wusste, sondern Sachen vorliest, von denen sie keine Ahnung hat. Entsprechend verfinsterte sich die Laune Merkels:

Im Kanzleramt wird inzwischen unter der Hand eingeräumt, dass die Darstellung der Kanzlerin “unvollständig” gewesen sei. In der Morgenrunde der Regierungszentrale soll Merkel recht ungehalten darüber gewesen sei, dass sie über die Faktenlage nicht richtig informiert wurde. Auf den Parlaments-Fluren hatte sich der Wutausbruch am Vormittag längst herumgesprochen. “Mutti tobt!”, hieß es dort.

Jetzt wurde bekannt, warum Merkel nicht hinreichend informiert war. Die Kanzlerin liegt mit Teilen der eigenen Fraktion im Bundestag im Clinch:

Die Union folgt der Vorsitzenden immer unwilliger. Mit Händen zu greifen ist das in der Bundestagsfraktion. Dort wird Unmut zu Mut, wenn gegen den ausdrücklichen Wunsch der Kanzlerin und den Appell des Fraktionsvorsitzenden gestimmt wird. Bei jeder wichtigen Abstimmung trauten sich das Unionsabgeordnete. Im November stimmten 28 von ihnen gegen die Reform der Erbschaftsteuer und 45 für einen Antrag der FDP. Damit taten 73 der 223 CDU/CSU-Abgeordneten namentlich kund, dass sie die Reform für falsch halten, weil sie Familienunternehmen schade. Zwanzig Unionsabgeordnete standen im Januar auch gegen die Ausweitung der Mindestlöhne auf, zehn stimmten am Ende im Bundestag gegen das von der SPD gewünschte Vorhaben. [...] Offenen Widerstand in der Union löste schließlich sogar das zweite Konjunkturpaket aus. Dabei wissen alle: Hieran hängt das politische Schicksal der Bundeskanzlerin. Trotzdem verweigerten 25 Unionsabgeordnete ihre Zustimmung, die Haushaltspolitiker geschlossen. Ihnen schien das Werk tollkühn, da die zugesagte Schuldenbremse nur ein bloßes Versprechen der Kanzlerin sei.

Merkel hatte bei den Experten in den eigenen Reihen einfach nicht nachgefragt. Daran sieht man: Eine Partei bzw. Fraktion ist ein Expertenverein auf Gegenseitigkeit. Niemand kann auf allen Politikfeldern gleich gut Bescheid wissen, offenbar auch ein Bundeskanzler nicht. (In der Tat wusste bis zu Merkels Fehler wohl kaum jemand in Deutschland, was der Erblastentilgungsfonds ist - mit Ausnahme der entsprechenden Fachleute.) Innerhalb der Fraktionen sind die Politiker deswegen voneinander abhängig. Offensichtlich ist aber die Beziehung von Merkel zu Teilen der CDU/CSU-Fraktion belastet - immerhin gab es ja zu einer ganzen Reihe von Projekten der großen Koalition Gegenstimmen.

Es knirscht im Gebälk der CDU/CSU. Solange die Mehrheit der Regierungskoalition ausreicht - derzeit ist das wegen der großen Koalition der Fall - ist es kein Problem, wenn große Fraktionsteile gegen die Linie der eigenen Koalition stimmen - die Mehrheit im Bundestag ist trotzdem da. Wenn es aber nach der nächsten Wahl wieder zu einer “kleinen” Koalition, z. B. CDU/CSU und FDP kommen sollte, die dann nur über eine knappe Mehrheit im Bundestag verfügt, wird es schwieriger für Merkel. Zwar entfällt dann die Belastung des sozialdemokratischen Koalitionspartners, dessen Interessen berücksichtigt werden müssen, aber es kommt ein neuer, mitunter auch unbequemer Koalitionspartner hinzu, und es bleiben die großen Zerwürfnisse innerhalb der Union - man denke nur an die CSU.

In Spiegel Online fand sich heute eine kuriose Überschrift:

Koch bedankt sich bei FDP mit drei Ministerposten

Damit hält sich Spiegel Online genau an den Wortgehalt der hessischen Verfassung:

Der Ministerpräsident ernennt die Minister. Er zeigt ihre Ernennung unverzüglich dem Landtag an. (Art. 101 Abs. 2)

Trotzdem ist die Spiegel-Überschrift inhaltlich falsch. Natürlich ist es der neue Ministerpräsident Roland Koch, der die hessischen Minister ernennen wird, sobald er gewählt ist. Aber das ist nur der formelle Ablauf. In der Sache - und darum ging es dem Spiegel ja auch in dem Artikel - haben sich CDU und FDP in den jetzt abgeschlossenen Koalitionvereinbarungen darauf geeinigt, dass die FDP drei Minister stellen darf, was wohl mit dem recht guten FDP-Wahlergebnis zu tun hat. Und Roland Koch bleibt gar nichts anderes übrig, als der FDP drei Ministersessel zu überlassen. Er tut das nicht aus Dankbarkeit, sondern aus politischer Notwendigkeit.

Wenn Koch nach seiner Wahl andere Minister ernennen würde an Stelle derjenigen, die ihm die FDP vorschlägt - vielleicht nur zwei FDP- und einen CDU-Minister -, dann wäre die Koalition schon wieder zerbrochen - deswegen wird Koch genau das nicht tun. Er hat in dieser Sache nicht den Spielraum, den der oben zitierte Satz der Verfassung andeutet. Entsprechend hat Koch sich gegenüber seiner Partei geäußert, die über den Koalitionsvertrag abstimmte:

Auf der Sitzung des CDU-Landesausschusses in Bad Camberg, die nach Angaben von Teilnehmern emotional und lebhaft verlief, verteidigte Koch die Entscheidung, der FDP das Kultusministerium zu überlassen, als „außerordentlich schwer“, aber notwendig. Anders sei die Fortführung der erfolgreichen Arbeit der vergangenen Jahre nicht möglich gewesen. Die Alternative der CDU sei allen Beteiligten klar gewesen: „Fünf Jahre Opposition.“ (FAZ, 02.02.09, S.4)

Ist das also ein Bruch der Verfassung? Berauben die Parteien den Ministerpräsidenten seines Rechts, frei über die Minister zu entscheiden, wie es die Landesverfassung vorsieht? Nein. Auch hier muss man unterscheiden zwischen juristisch-formeller und politisch-materieller Seite. Die Verfassung ist das juristisch-formelle, die Koalitonsverhandlungen das politisch-materielle. Beides widerspricht sich nur scheinbar, denn es findet auf zwei verschiedenen Ebenen gleichzeitig statt.

[02.02.2009: leicht überarbeitet]

Johan hat zu dem Eintrag von gestern, der sich mit der Gewaltenteilung in Deutschland beschäftigt, kommentiert:

Viel schlimmer als die Frage der Trennung der Mandate und Ministerämter finde ich den Umgang mit der Trennung von Regierung und Parlament in der Praxis.

Man möge mich korrigieren. Aber eigentlich sollen doch Mehrheiten im Parlament die Gesetze beschließen und Politik gestalten. Zum Gestalten gehört m.E. vor allem auch die Gesetzesinitiative. Die kommt aber, zumindest in meiner Wahrnehmung nicht (mehr?) aus dem Parlament sondern aus der Ministerialbürokratie beziehungsweise dem Koalitionsausschuss.
Das Parlament zieht sich auf eine Kontroll/Abnickposition zurück und bringt kleinere Änderungen ein.

In unserer parlamentarischen Demokratie fehlt es dem Parlament am Selbstbewusstsein gegenüber der Regierung. Schade, oder?

Johans Kritik klingt auf den ersten Blick konsequent. Wenn die Mehrheit im Parlament eine Koalition bildet und eine Regierung einsetzt, dann sollte diese Parlamentsmehrheit auch danach das Heft des Handelns in der Hand behalten und das tun, was ein Parlament eben tut: Gesetze beraten und verabschieden. In Wahrheit ist es ganz anders: Die meisten Gesetzesentwürfe kommen in der Tat aus den Ministerien und werden im Parlament zwar durchaus noch verändert, aber eben häufig auch nur kontrolliert und “abgenickt”.

Die Kritik geht aber am Kern der politischen Praxis vorbei. Ich habe gestern schon von dem Unterschied zwischen juristisch-formaler Perspektive und politisch-materieller Perspektive geschrieben. Juristisch-formell gesehen regieren in Deutschland Bundesregierung und Bundestag - es wird schon seit Jahrzehnten auch von Staatsrechtlern anerkannt, dass im parlamentarischen Regierungssystem die Aufteilung von Parlament und Regierung (strikte Gewaltenteilung) in Bezug auf das Regieren nicht praktikabel ist.

Politisch-materiell gesehen aber regieren in Deutschland Parteien. Parteien stellen Kandidaten für Wahlen auf, Parteien schließen Koalitionsverträge, Parteien gestalten Politik. Sowohl die Politiker als auch die Wähler nehmen Parteien als Hauptinstanzen der Politik wahr. Das zeigt sich schon am Sprachgebrauch: Zur Zeit regiert “die große Koalition”, vor ein paar Jahren war es “rot-grün”, und davor “schwarz-gelb”. Auch heute wird über die möglichen Mehrheitsverhältnisse und Koalitionsmöglichkeiten nach der Bundestagswahl im Herbst lebhaft diskutiert.

In der Praxis kommt es deswegen gar nicht so sehr darauf an, ob eine Gesetzesinitiative nun aus dem Bundestag oder aus einem Ministerium kommt. In der Praxis haben sowieso nur die Ministerien die notwendigen Ressourcen, um die Flut der notwendigen Gesetzgebung zu meistern. In der Sache aber entscheiden bei politisch wirklich umstrittenen und wichtigen Gesetzesvorschlägen die Parteien, wobei die Abgeordneten in den Parteien ja ganz überwiegend auch eine wichtige Rolle spielen. Im Koalitionsausschuss treffen in der Regel die Parteivorsitzenden und die Fraktionsvorsitzenden zusammen, um Kompromisse zu finden. Die Fraktionen sind also durchaus eingebunden, und sie spielen innerhalb ihrer Partei und innerhalb der Koalition keine unwichtige Rolle.

Es wäre auch wenig konsequent, wenn sich im Bundestag eine Regierungskoalition bildet und eine Regierung einsetzt, und dann nachher diese Regierungskoalition in Parlament und Regierung gegeneinander arbeitet. Stattdessen findet eben eine Aufgabenteilung statt zwischen Fraktionen und Ministerien, wobei ja in jeder Fraktion die thematisch ausgerichteten Fraktionsarbeitsgruppen eine wichtige Rolle spielen.

Außerdem ist es in der Praxis vollkommen irrelevant, ob eine Gesetzesvorlage nun als Regierungsvorlage vom Kabinett beschlossen und in den Bundestag eingebracht wird, oder ob eine Vorlage aus den Mehrheitsfraktionen im Bundestag selbst kommt. In der Praxis versucht die Koalition erst, sich im Koalitionsausschuss zu einigen - zumindest auf die politisch relevanten “Eckpunkte” eines Gesetzgebungsvorhabens - und dann kommt der Entwurf, wenn er vom zuständigen Ministerium ausgearbeitet worden ist, in den Bundestag. Dabei ist es dann vollkommen egal, ob dieser Entwurf von der Fraktion oder von der Regierung kommt: In der Sache - hinter den Kulissen - haben sich die Beteiligten schon vorher geeinigt. Dabei gibt es allerdings häufig nicht so sehr ein Gegeneinander von Fraktion und Ministerium, sondern viel häufiger ein Gegeneinander von Landesverbänden und Parteiflügeln - das sind letztlich politisch viel gewichtigere Kategorien als die Frage, ob ich der Regierungskoalition als politischer Staatssekretär oder als Abgeordneter angehöre. Beim Konjunkturpaket II kann man das jetzt gerade wieder beobachten, wer Politik gestaltet: Zunächst die Parteien, dann letztlich die große Koalition.

Dazu kommt noch ein kleiner Trick, der sich aus der etwas verunglückten Konstruktion von Art. 76 Abs. 2 Grundgesetz ergibt. Wenn die Bundesregierung eine Gesetzesvorlage in den Bundestag einbringen will, muss er sie vorher dem Bundesrat zuleiten, der diese dann sechs, maximal sogar neun Wochen lang prüfen darf. Diese Verzögerung kann mitunter bei der Gesetzgebung äußerst hinderlich sein. Für Vorlagen “aus der Mitte des Bundestages”, also zum Beispiel von den Regierungsfraktionen, gilt dieses sechswöchige Prüfungsrecht nicht. Schon so manche Regierungsvorlage hat sich deswegen ganz schnell in der Fraktion wiedergefunden und wird von dort aus in den Bundestag eingebracht. Die Rechte des Bundesrates werden dabei nicht geschmälert: Zum einen sind die beteiligten Landespolitiker über die Mitglieder ihrer Partei in Bundestag und -regierung sowieso über das informiert, was gerade an wichtigen Gesetzen geplant wird, zum anderen ist die Zustimmung des Bundesrates (nach Verabschiedung im Bundestag) ja weiterhin notwendig bei Gesetzen, die die Länder betreffen.

Wie steht es also um das “Selbstbewusstsein [des Parlaments] gegenüber der Regierung”, das Johan fehlt? Das Parlament als Ganzes kann sowieso kein einheitliches Selbstbewusstsein haben - dafür sind die Interessen von Regierungs- und Fraktionsabgeordneten zu unterschiedlich. Was es gibt, ist das Selbstbewusstsein einzelner Abgeordneter, durchaus auch das Machtbewusstsein von Fraktionen, und letztlich auch das Selbstbewusstsein von Regierungsmehrheit und Opposition. Das ist doch auch schon was, oder?