Johan hat zu dem Eintrag von gestern, der sich mit der Gewaltenteilung in Deutschland beschäftigt, kommentiert:

Viel schlimmer als die Frage der Trennung der Mandate und Ministerämter finde ich den Umgang mit der Trennung von Regierung und Parlament in der Praxis.

Man möge mich korrigieren. Aber eigentlich sollen doch Mehrheiten im Parlament die Gesetze beschließen und Politik gestalten. Zum Gestalten gehört m.E. vor allem auch die Gesetzesinitiative. Die kommt aber, zumindest in meiner Wahrnehmung nicht (mehr?) aus dem Parlament sondern aus der Ministerialbürokratie beziehungsweise dem Koalitionsausschuss.
Das Parlament zieht sich auf eine Kontroll/Abnickposition zurück und bringt kleinere Änderungen ein.

In unserer parlamentarischen Demokratie fehlt es dem Parlament am Selbstbewusstsein gegenüber der Regierung. Schade, oder?

Johans Kritik klingt auf den ersten Blick konsequent. Wenn die Mehrheit im Parlament eine Koalition bildet und eine Regierung einsetzt, dann sollte diese Parlamentsmehrheit auch danach das Heft des Handelns in der Hand behalten und das tun, was ein Parlament eben tut: Gesetze beraten und verabschieden. In Wahrheit ist es ganz anders: Die meisten Gesetzesentwürfe kommen in der Tat aus den Ministerien und werden im Parlament zwar durchaus noch verändert, aber eben häufig auch nur kontrolliert und “abgenickt”.

Die Kritik geht aber am Kern der politischen Praxis vorbei. Ich habe gestern schon von dem Unterschied zwischen juristisch-formaler Perspektive und politisch-materieller Perspektive geschrieben. Juristisch-formell gesehen regieren in Deutschland Bundesregierung und Bundestag - es wird schon seit Jahrzehnten auch von Staatsrechtlern anerkannt, dass im parlamentarischen Regierungssystem die Aufteilung von Parlament und Regierung (strikte Gewaltenteilung) in Bezug auf das Regieren nicht praktikabel ist.

Politisch-materiell gesehen aber regieren in Deutschland Parteien. Parteien stellen Kandidaten für Wahlen auf, Parteien schließen Koalitionsverträge, Parteien gestalten Politik. Sowohl die Politiker als auch die Wähler nehmen Parteien als Hauptinstanzen der Politik wahr. Das zeigt sich schon am Sprachgebrauch: Zur Zeit regiert “die große Koalition”, vor ein paar Jahren war es “rot-grün”, und davor “schwarz-gelb”. Auch heute wird über die möglichen Mehrheitsverhältnisse und Koalitionsmöglichkeiten nach der Bundestagswahl im Herbst lebhaft diskutiert.

In der Praxis kommt es deswegen gar nicht so sehr darauf an, ob eine Gesetzesinitiative nun aus dem Bundestag oder aus einem Ministerium kommt. In der Praxis haben sowieso nur die Ministerien die notwendigen Ressourcen, um die Flut der notwendigen Gesetzgebung zu meistern. In der Sache aber entscheiden bei politisch wirklich umstrittenen und wichtigen Gesetzesvorschlägen die Parteien, wobei die Abgeordneten in den Parteien ja ganz überwiegend auch eine wichtige Rolle spielen. Im Koalitionsausschuss treffen in der Regel die Parteivorsitzenden und die Fraktionsvorsitzenden zusammen, um Kompromisse zu finden. Die Fraktionen sind also durchaus eingebunden, und sie spielen innerhalb ihrer Partei und innerhalb der Koalition keine unwichtige Rolle.

Es wäre auch wenig konsequent, wenn sich im Bundestag eine Regierungskoalition bildet und eine Regierung einsetzt, und dann nachher diese Regierungskoalition in Parlament und Regierung gegeneinander arbeitet. Stattdessen findet eben eine Aufgabenteilung statt zwischen Fraktionen und Ministerien, wobei ja in jeder Fraktion die thematisch ausgerichteten Fraktionsarbeitsgruppen eine wichtige Rolle spielen.

Außerdem ist es in der Praxis vollkommen irrelevant, ob eine Gesetzesvorlage nun als Regierungsvorlage vom Kabinett beschlossen und in den Bundestag eingebracht wird, oder ob eine Vorlage aus den Mehrheitsfraktionen im Bundestag selbst kommt. In der Praxis versucht die Koalition erst, sich im Koalitionsausschuss zu einigen - zumindest auf die politisch relevanten “Eckpunkte” eines Gesetzgebungsvorhabens - und dann kommt der Entwurf, wenn er vom zuständigen Ministerium ausgearbeitet worden ist, in den Bundestag. Dabei ist es dann vollkommen egal, ob dieser Entwurf von der Fraktion oder von der Regierung kommt: In der Sache - hinter den Kulissen - haben sich die Beteiligten schon vorher geeinigt. Dabei gibt es allerdings häufig nicht so sehr ein Gegeneinander von Fraktion und Ministerium, sondern viel häufiger ein Gegeneinander von Landesverbänden und Parteiflügeln - das sind letztlich politisch viel gewichtigere Kategorien als die Frage, ob ich der Regierungskoalition als politischer Staatssekretär oder als Abgeordneter angehöre. Beim Konjunkturpaket II kann man das jetzt gerade wieder beobachten, wer Politik gestaltet: Zunächst die Parteien, dann letztlich die große Koalition.

Dazu kommt noch ein kleiner Trick, der sich aus der etwas verunglückten Konstruktion von Art. 76 Abs. 2 Grundgesetz ergibt. Wenn die Bundesregierung eine Gesetzesvorlage in den Bundestag einbringen will, muss er sie vorher dem Bundesrat zuleiten, der diese dann sechs, maximal sogar neun Wochen lang prüfen darf. Diese Verzögerung kann mitunter bei der Gesetzgebung äußerst hinderlich sein. Für Vorlagen “aus der Mitte des Bundestages”, also zum Beispiel von den Regierungsfraktionen, gilt dieses sechswöchige Prüfungsrecht nicht. Schon so manche Regierungsvorlage hat sich deswegen ganz schnell in der Fraktion wiedergefunden und wird von dort aus in den Bundestag eingebracht. Die Rechte des Bundesrates werden dabei nicht geschmälert: Zum einen sind die beteiligten Landespolitiker über die Mitglieder ihrer Partei in Bundestag und -regierung sowieso über das informiert, was gerade an wichtigen Gesetzen geplant wird, zum anderen ist die Zustimmung des Bundesrates (nach Verabschiedung im Bundestag) ja weiterhin notwendig bei Gesetzen, die die Länder betreffen.

Wie steht es also um das “Selbstbewusstsein [des Parlaments] gegenüber der Regierung”, das Johan fehlt? Das Parlament als Ganzes kann sowieso kein einheitliches Selbstbewusstsein haben - dafür sind die Interessen von Regierungs- und Fraktionsabgeordneten zu unterschiedlich. Was es gibt, ist das Selbstbewusstsein einzelner Abgeordneter, durchaus auch das Machtbewusstsein von Fraktionen, und letztlich auch das Selbstbewusstsein von Regierungsmehrheit und Opposition. Das ist doch auch schon was, oder?

Genau so, wie die Münchner Abendzeitung es schon vor ein paar Tagen gewusst hat, ist es jetzt wohl in der Tat ausgegangen im CSU-Streit um die Reihenfolge der CSU-Liste für die Europawahl: Seehofer konnte sich nicht durchsetzen mit der Forderung, dass Monika Hohlmeier die Liste anführen soll. Stattdessen wird Markus Ferber, der schon bisher die Gruppe der CSU-Abgeordneten in Brüssel führt, weiterhin die Nummer Eins sein. Formal wird das zwar erst am 17. Januar beschlossen, aber offenbar haben sich die Beteiligten vorab (nämlich schon am 23.12.) auf diesen Kompromiss geeinigt, wie heute auch die FAZ berichtet.

Hohlmeier wird sich, wenn es nicht vollkommen desaströs läuft für die CSU bei der Wahl, dennoch auf einen Umzug nach Brüssel einstellen müssen. Sie kandidiert auf Platz 6 der Liste - bei derzeit neun CSU-Abgeordneten in Brüssel ein recht sicherer Platz also. Eine Niederlage ist das ganze deswegen vor allem für Seehofer, der mit seiner Forderung, Hohlmeier an erste Stelle der Liste zu positionieren, gescheitert ist. Dem Focus hatte er noch vor ein paar Tagen erstaunliches in einem Interview erzählt:

Sollte die CSU bei der [Europa-]Wahl am 7. Juni ein schlechtes Ergebnis bekommen, trage er als Parteivorsitzender die letzte Verantwortung – „sonst niemand“, sagte Seehofer der Zeitschrift „Focus“. Deshalb nehme er sich „auch die Freiheit zu entscheiden, in welcher Formation wir in den Wahlkampf ziehen“.

Das klingt ja auf den ersten Blick konsequent: Seehofer steht für das Wahlergebnis gerade, also soll Seehofer auch im Vorfeld entscheiden dürfen, wie sich die CSU (personell und inhaltlich) positioniert. Trotzdem zeigt diese Aussage, dass Seehofer ein verqueres Verständnis von innerparteilicher Demokratie hat. Natürlich muss die CSU - wie jede Partei - geschlossen dastehen, um bei Wahlen Erfolg zu haben. Aber diese Geschlossenheit kann nicht, wie Seehofer offenbar meint, von oben in die Parteigliederungen hinein diktiert werden. Seehofers Aufgabe wäre es gewesen, hinter den Kulissen - ohne, dass davon in der Zeitung berichtet wird - Kompromisse zu vermitteln zwischen Hohlmeier und Ferber, zwischen Schwaben, Oberbayern und Oberfranken. Seehofer hat stattdessen, zusammen mit seinem Generalsekretär Guttenberg, auf die Holzhammer-Weise versucht, Hohlmeier innerparteilich durchzusetzen: Die Oberbayerin Hohlmeier trat “überfallartig” als Überraschungskandidatin in Oberfranken an, gegen vier fränkische Kandidaten, die dadurch natürlich zunächst blamiert waren. Entsprechend brodelte es seitdem an der oberfränkischen Basis.

Das Beispiel zeigt, dass es in einer Partei keine “Befehl und Gehorsam”-Abläufe gibt. Der “Möchtegern-Autokrat Wladimir Seehofer” (SZ) ist abhängig von den Bezirksverbänden der Partei. Er muss sie im Vorfeld einbinden; nicht gegen sie, sondern mit ihnen in der CSU regieren und führen. Es wird 2009 spannend sein zu sehen, ob der Quereinsteiger Seehofer erfolgreicher wird oder ob er es weiterhin mit dem Kopf durch die Wand versucht.

Nach dem Desaster der CSU bei der Landtagswahl und dem Durchmarsch von Horst Seehofer in Parteispitze und Staatskanzlei hört man nach einigen Monaten der Geschlossenheit jetzt wieder dissonante Töne aus Bayern. Das ist recht interessant, weil man anhand solcher Betriebsstörungen ganz gut sehen kann, wie die CSU normalerweise funktioniert.

Grund ist die Nominierung der CSU-Kandidaten für die Wahl des Europäischen Parlaments (EP) im Juni 2009. Die CSU ist hier in einer besonders prekären Lage, weil sie nur in Bayern antritt und dennoch bundesweit an die 5 %-Hürde gebunden ist, das heißt, sie muss mit ihren bayerischen Stimmen bundesweit über 5 % liegen, damit die CSU im Brüsseler Parlament vertreten ist. Bei der letzten Europawahl (2004) erhielt die CSU in Bayern 57,4 % - das entsprach bundesweit 8,0 %. Bei der Landtagswahl in diesem Jahr aber schnitt die CSU mit einem für ihre Verhältnisse desaströsen Ergebnis von 42,5 % ab. Bei einem entsprechenden Ergebnis bei der Europawahl läge die CSU - wenn alle anderen Umstände, vor allem die Wahlbeteiligung, gleich bleiben - bei ungefähr 5,92 %. Aber niemand kann natürlich garantieren, dass alle anderen Umstände gleichbleiben. Wenn zum Beispiel in Nordrhein-Westfalen die Menschen ganz eifrig zur Wahl gehen und dort eine hohe Wahlbeteiligung eintritt, dann steigt die Anzahl der insgesamt abgegebenen Stimmen, damit auch die Höhe der 5 %-Hürde und damit die Hürde für die CSU, die ja nur in Bayern Stimmen sammelt.

Ein Nicht-Einzug der CSU ins Europaparlament wäre jedoch für die Partei eine Katastrophe, weil sich die CSU - sehr viel mehr als andere Parteien - auf die Bedeutung der Europäischen Union für die Gestaltung der Politik eingestellt hat. In Brüssel ist Bayern sogar mit einer eigenen Vertretung präsent. Die neun CSU-Abgeordneten im Europaparlament verstehen sich als dominante Vertreter bayerischer Interessen in Brüssel. Für die CSU ist die Vertretung in Brüssel neben der Vertretung in Berlin der Beweis für die Behauptung, sie sei mehr als nur eine bayerische Lokalpartei, nämlich eine vollwertige Partei mit bundes- und europapolitischem Anspruch.

Dementsprechend wichtig nimmt Seehofer die Europawahl, sorgt damit aber in der CSU nicht nur für Zuspruch. Seehofer spricht sich vehement dafür aus, dass Monika Hohlmeier die CSU-Liste als Spitzenkandidatin anführt. Diese hatte bei der Landtagswahl - nach 18 Jahren - ihren Sitz verloren, will aber, nachdem über die Münchener CSU-Affäre einigermaßen Gras gewachsen ist, wieder aktiver in der CSU mitmischen. Seehofer hält sie offenbar, trotz der skandalträchtigen Vergangenheit, für ein Aushängeschild und Wahlkampf-Zugpferd der CSU.

In Konkurrenz zu Hohlmeier steht Markus Ferber, der bereits im EP sitzt und dort die CSU-Europagruppe anführt. Er gilt allenthalben als kompetenter Politiker, jedoch als etwas farblos. Genau das kritisiert Seehofer auch an ihm.

Verkompliziert wird die ganze Sache noch durch die Bezirksverbände der CSU, die traditionell eine wichtige Rolle spielen. Auf dem Gruppenfoto der CSU-Europaabgeordneten zum Beispiel steht die Bezirkszugehörigkeit bei jedem dabei. Hohlmeier ist eigentlich Oberbayerin, Ferber ist Schwabe und dort auch Vorsitzender des CSU-Bezirksverbandes. Hohlmeier möchte aber nicht in Oberbayern, sondern in Oberfranken antreten und wurde dort auch schon nominiert, was aber die CSU-Basis dort überhaupt nicht schätzt, es gebe dort einen “Sturm der Entrüstung” in der Partei. In Franken passt es vielen nicht, dass Ministerpräsident Beckstein (Franke) durch Seehofer (Oberbayer) abgelöst wurde, und dass jetzt mit Hohlmeier auch noch eine Oberbayerin mit der Unterstützung eines Oberbayern in Franken als Kandidatin installiert wird.

Interessant und gleichzeitig etwas verwirrend ist, dass die derzeitige Nominierung von Kandidaten in den Bezirken nur eine Art Vorrunde darstellt für die endgültige Nominierung, die am 17. Januar auf einer Delegiertenversammlung stattfindet. Die 300 Delegierten dort werden direkt von den Kreisverbänden entsendet - nicht von den Bezirken. Die Bezirksvorsitzenden nehmen, neben anderen, an der Delegiertenversammlung nur “mit beratender Stimme” teil, so die CSU-Satzung (§ 30). Trotzdem wurde Hohlmeier jetzt vorab vom oberfränkischen Bezirksvorstand nominiert. Dort trat Hohlmeier als Überraschungskandidatin auf:

Teilnehmer schildern, Hohlmeier habe im altbayerischen Trachtenkostüm ihre Bewerbungsrede in Franken gehalten. Ein CSU-Vorstandsmitglied berichtete von einer “Schockstarre bei den Teilnehmern”, nachdem Guttenberg Hohlmeier “überfallartig” präsentiert habe - obwohl vier CSU-Politiker aus Franken ebenfalls ihre Kandidatur erklärt hatten.

Im Vorfeld der formellen Wahl versuchen die Bezirke offenbar, sich jeweils geschlossen hinter einen, vielleicht zwei Kandidaten zu stellen, um die Erfolgschancen des Bezirks bei der Delegiertenversammlung zu erhöhen. Eine bedeutende Rolle bei der Durchsetzung Hohlmeiers in Oberfranken hat offenbar Karl-Theoder von Guttenberg gespielt: Er ist der Bezirksvorsitzende in Oberfranken und wurde von Seehofer ins Amt des CSU-Generalsekretärs gehoben.

Ferber möchte noch nicht aufgeben und hat schon geäußert, dass er es auch auf eine Kampfkandidatur am 17. Januar ankommen lässt. Eine solche öffentliche Auseinandersetzung wäre natürlich Gift für die CSU und für Seehofer, weswegen alle Beteiligten versuchen werden, vorher eine Einigung herzustellen. Am 23.12. hat Seehofer sich mit den entscheidenden Politikern getroffen, aber man konnte sich wohl noch nicht einigen, auch wenn die Münchner Abendzeitung schon berichtet hat, Ferber habe sich als Spitzenkandidat durchsetzen können und Hohlmeier stehe nun auf Platz 6 der Liste:

Ministerpräsident Horst Seehofer hatte während der abendlichen Diskussion stets eine Liste mit “mehr Pfiff, mehr Phantasie, mehr Ideen” gefordert. Im Nachhinein zeigte er sich zufrieden mit der Lösung: “Das ist genau so eine CSU-Liste, wie ich sie mir vorgestellt habe”, soll er intern gesagt haben. Zwar hätte Seehofer Hohlmeier gerne weiter vorne gesehen – aber während der abendlichen Diskussion traute er sich offenbar nicht mehr, die Konfrontation zu suchen.

Tatsächlich aber spricht vieles dafür, dass es auf eine solche Lösung herauslaufen wird, denn schließlich sollte in der CSU-Gruppe im EP genug Platz für Hohlmeier und Ferber sein, und Seehofer kann es sich nicht leisten, es sich mit zwei Bezirksverbänden der CSU (Schwaben und Oberfranken) zu verderben, weil er letztlich von ihnen abhängig ist. Mit Eigenmächtigkeiten kann er sich nicht durchsetzen, er braucht Verbündete. Er hat zwar einen gewissen Vertrauensvorschuss, wird aber letztlich an den Erfolgen der Partei gemessen:

Klar ist: Die Funktionäre lassen Seehofer wirbeln, er hat die Prokura. Nun muss er nur noch Siege bringen. (Spiegel Online)

In den letzten Wochen ist in der SPD die Forderung laut geworden, den Kanzlerkandidaten für die Bundestagswahl 2009 per Urwahl zu bestimmen, also in einer Abstimmung unter allen SPD-Mitgliedern. Unter anderem hat sich der Verlierer der Hamburg-Wahl, Michael Naumann, dafür ausgesprochen.

Dieser Vorschlag ist vergiftet. Folgt man ihm nicht, so riskiert man den Vorwurf, die innerparteiliche Demokratie mit Füßen zu treten und die SPD-Basis für inkompetent zu halten. Folgt man ihm aber, so besteht die Gefahr, dass die SPD einen aussichtslosen Kanzlerkandidaten ins Rennen schickt.

Das letzte Mal hat die SPD für die Bundestagswahl 1994 einen Kandidaten per Urwahl nominiert: Rudolf Scharping, dem es nicht gelang, die altersschwache Regierung Kohl abzulösen. Scharping war nämlich ein vollkommen ungeeigneter Kanzlerkandidat, weil er über keine Ausstrahlung, geringes rhetorisches Talent und kein Charisma verfügte.

Vier Jahre später gewann die SPD mit Gerhard Schröder die Bundestagswahl klar. Schröder war nie besonders beliebt an der SPD-Basis. In einer Urwahl wäre er wohl kaum als Kandidat aufgestellt worden. (Innerparteilich konnte er sich als Kandidat nur durchsetzen, weil er mit der von Lafontaine geführten Parteilinken eine dahingehende Vereinbarung getroffen hatte.)

Es ist bemerkenswert, dass zwei der drei SPD-Kanzler (Helmut Schmidt und Gerhard Schröder) in der SPD selbst nicht übermäßig beliebt waren. Schmidt war nie SPD-Vorsitzender, Schröder wurde gezwungen, den Posten im März 2004 an das sozialdemokratische Urgestein Müntefering abzugeben. Klar, sowohl Schmidt als auch Schröder hatten ihre innerparteilichen Unterstützer – sonst wären sie nie gewählt worden – aber das Verhältnis beider zur SPD beruhte auf gegenseitiger Distanz. Entscheidend aber war: Mit beiden konnte die SPD Wahlen gewinnen. Wie Gerhard Schröder im Wahlkampf 2005 die SPD fast auf Augenhöhe zur Union gebracht hat, nachdem es vorher schon nach einer absoluten Mehrheit für die Union ausgesehen hatte, ist einfach eine enorme Wahlkampfleistung.

Es ist nicht undemokratisch, wenn die Entscheidung über die Kanzlerkandidatur nicht von der SPD-Basis gefällt wird. Naturgemäß kommen für eine derartige Führungsposition nur wenige Politiker in Frage. Eine Urwahl würde notwendigerweise zu monatelangen Konkurrenzkämpfen der Kandidatenkandidaten führen – nicht gerade das, was die SPD jetzt braucht. Die sehnt sich nämlich nach einem klaren Kurs und nach Geschlossenheit, nicht nach einer Kandidatendebatte, wie Sigmar Gabriel in einem lesenswerten Beitrag im Spiegel schrieb:

Statt also dem politischen Gegner und dem Boulevard das Leben leicht zu machen und täglich neue und unnötige Debatten zu führen, sollten wir uns einfach die Grundlagen für die Erfolgsgeschichte der deutschen Sozialdemokratie in Erinnerung rufen: Offene und notfalls harte Diskussionen nach innen, aber Geschlossenheit nach außen.

SPD-Watch sieht das ähnlich.

In Deutschland ist die Vorstellung weit verbreitet, dass “demokratisch” gleichbedeutend ist mit “Willensbildung von unten nach oben”. Eine ganze Partei – die Grünen – verdanken ihr Entstehen zu einem großen Teil diesem Gedanken. Natürlich braucht jede Partei eine demokratische Struktur – bereits das Grundgesetz schreibt das in Art. 21 vor. Aber demokratisch bedeutet nicht notwendigerweise direktdemokratisch. Eine Partei mit mehreren 100.000 Mitgliedern wie die SPD braucht ein repräsentativdemokratisches System, um effektiv funktionieren zu können. Und damit ist dann eben auch verbunden, dass wichtige Entscheidungen wie die über die Kanzlerkandidatur oder den Vorsitzenden an der Spitze fallen – meist in informellen, nicht-öffentlichen Besprechungen. Legitimiert werden diese Entscheidungen dann durch die dafür zuständigen Gremien – in der Regel also durch einen Parteitag. Wenn die Führung stark abweicht vom Willen der Basis, dann kann es beim Parteitag auch zu Abstimmungsniederlagen kommen. Die erfolgreiche Kampfkandidatur Lafontaines gegen Scharping ist ein fast schon klassischer Fall. Ein neuerer Fall – bei den Grünen, die mittlerweile auch so funktionieren wie jede andere demokratische Partei – ist der Sonderparteitag zum Afghanistan-Einsatz, in dem sich die Grünen-Basis, die den Militäreinsatz ablehnt, weitgehend durchsetzen konnte.
Normalerweise aber entspricht die Basis den Wahl- und Politikvorschlägen der Führung, weil die Führung in vorauseilendem Gehorsam die Wünsche der Basis (bzw. der verschiedenen Parteiflügel) berücksichtigt.

(Mein Beitrag zu den Vorwahlen im US-Präsidentschaftswahlkampf berührt das selbe Thema. Im Grunde sind die US-Vorwahlen ja nichts anderes als Urwahlen. Warum es da trotzdem funktioniert, steht hier.)