Die hessische CDU-Regierung von Roland Koch ist bekanntermaßen nur noch geschäftsführend im Amt. Sie hat keine eigene Mehrheit im Landtag hinter sich, es gibt aber auch derzeit keine andere Mehrheit, die sich auf eine Regierungskoalition einigen kann. SPD, Grüne und Linkspartei haben zwar eine absolute Mehrheit, doch wegen des Widerstandes (mindestens) einer SPD-Abgeordneten traut sich Andrea Ypsilanti bislang nicht, sich im Landtag zur Wahl zu stellen. Stattdessen backt man etwas kleinere Brötchen und versucht es erstmal mit einem gemeinsamen Gesetz zur Aufhebung der Studiengebühren - einer der entscheidenden Streitpunkte im Wahlkampf zwischen SPD und CDU. Das ist nun erstmal gründlich schiefgegangen.

Bei der Ausarbeitung dieses Studiengebühren-Aufhebungsgesetzes half sogar die Landesregierung - obwohl sie inhaltlich ganz anderer Meinung ist - den Landtagsfraktionen, die das Gesetz unterstützen wollten. Am 3. Juni 2008 hat der Landtag den gemeinsamen Gesetzentwurf von SPD und Grünen mit den Stimmen dieser Parteien und der Linkspartei beschlossen. Als nächstes kommt jetzt - so sieht es die Verfassung vor - die Ausfertigung und Verkündung durch den Ministerpräsidenten. (Auf Bundesebene macht das der Bundespräsident, aber in den Bundesländern ist der Ministerpräsident in der Regel nicht nur “Regierungschef”, sondern auch Staatsoberhaupt.)

Doch Roland Koch kündigte gestern im Landtag an, dass er dies nicht tun werde, weil das vom Landtag beschlossene Gesetz verfassungwidrig sei, weil es die Studiengebühren gar nicht aufhebe, sondern lediglich die den Studenten zur Verfügung stehenden Studiendarlehen abschaffe. Obwohl Koch in seiner achtminütigen Rede betonte, dass es ihm nicht um den politisch-inhaltlichen Streit ginge, ob Studiengebühren sinnvoll sind oder nicht, sondern nur um die rein juristische Seite des Gesetzgebungsverfahrens, waren SPD, Grüne und Linkspartei hochgradig erbost. Auch in der Öffentlichkeit unterstellen einige Koch undemokratisches Verhalten.

Unfall im Gesetzgebungsverfahren

Was ist in der Tat passiert? - Anhand der Dokumente auf der Seite des hessischen Landtages lässt sich dies recht schnell nachvollziehen.

Das 2006 von der CDU-Regierung beschlossene “Hessische Studienbeitragsgesetz (HStubeiG)” gliedert sich in zwei Teile. Im ersten Teil, der aus den Paragraphen 1 bis 6 besteht, wird die Erhebung der Studiengebühren geregelt; der zweite Teil (§§ 7 bis 10) betrifft die Einführung von Studiendarlehen. Paragraphen 11 bis 13 beinhalten formalrechtliche Regelungen zum Inkrafttreten und Übergangsregelungen.

Das Gesetz ist nicht besonders lang: insgesamt knapp unter 4 DIN A4-Seiten. Es gibt wahrlich kompliziertere Rechtstexte.

SPD und Grüne wollten die Studiengebühren abschaffen, indem sie das 2006 verabschiedete Gesetz per Änderungsgesetz in den entscheidenden Punkten außer Kraft setzen. Am 4. April 2008 brachten sie zu diesem Zwecke einen Gesetzentwurf in den Landtag ein (Drucksache 17/15), der in Bezug auf das Studienbeitragsgesetz vor allem drei Regelungen vorsieht:

1. In § 7 Abs. 1 S. 1 werden nach dem Wort “haben” die Worte “im
Wintersemester 2007/2008 und im Sommersemester 2008″ eingefügt.
2. In den §§ 7 bis 10 werden jeweils nach den Angaben “§ 2 Abs 1″,
“§ 3 Abs. 1″, “§ 3 Abs. 3″, “§ 4″, “§ 4 Abs. 2 und 3″ die Wörter “dieses Gesetzes in der Fassung vom 16. Oktober 2006 (GVBl. I S. 512)” eingefügt.
3. Dem § 13 Abs. 1 wird folgender Satz angefügt:
“Die §§ 1 bis 6 dieses Gesetzes finden letztmalig für das Sommersemester 2008 Anwendung und treten am 31. Dezember 2008 außer Kraft.”

Man muss sich gar nicht im Detail mit dem Entwurf auseindandersetzen, um zu verstehen: Die erste und zweite Bestimmung betreffen offensichtlich nur den zweiten Teil des Studienbeitragsgesetzes (Studiendarlehen), denn sie ändern nur die §§ 7 bis 10 ab. Die dritte Bestimmung schließlich setzt den entscheidenden ersten Teil des Gesetzes (§§ 1 bis 6 zu den Studienbeiträgen) zum Ende des Jahres außer Kraft.

In April und Mai 2008 ging dieser Entwurf den normalen parlamentarischen Gang in die Ausschüsse: In diesem Fall wurde er im Hauptausschuss und im Wissenschafts- und Kulturausschuss beraten. Knappe zwei Monate nach der Veröffentlichung des Gesetzentwurfes änderten SPD und Grüne ihren Antrag ab (am 27. Mai, Drucksache 17/259). Das ist nichts außergewöhnliches, sondern im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens vollkommen normal. Die meisten Änderungen werden im Antrag mit Kommentaren wie “Sprachliche Präsiziserung” oder “Klarstellung” begründet. Der entscheidende Teil, in dem das Studienbeitragsgesetz geändert wird, hat die folgende Fassung erhalten:

1. § 7 wird wie folgt geändert:
a) In § 7 Abs. 1 S. 1 werden nach dem Wort “haben” die Worte “im Wintersemester 2007/2008 und im Sommersemester 2008″, nach dem Wort “Studiendarlehens” die Worte “für die Finanzierung eines Studienbeitrages, der für das Wintersemester 2007/2008 und für das Sommersemester 2008 erhoben wurde” sowie nach den Angaben “§ 2 Abs. 1″, “§ 3 Abs. 3″ und “§ 4″ jeweils die Worte “dieses Gesetzes in der Fassung vom 16. Oktober 2006 (GVBl. I
S. 512)” eingefügt.
b) In Abs. 4 Satz 1 werden nach den Angaben “§ 3 Abs. 1″ und “§ 4 Abs. 2 und 3″ jeweils die Worte “dieses Gesetzes in der Fassung vom 16. Oktober 2006 (GVBl. I S. 512)” eingefügt.”
2. In § 9 Abs. 2 Satz 1 werden nach der Angabe “§ 4″ die Worte “dieses Gesetzes in der Fassung vom 16. Oktober 2006 (GVBl. I S. 512)” eingefügt.

Im Vergleich zur ursprünglichen Formulierung (vom 4. April 2008) sind hier nur noch die erste und zweite Bestimmung (in veränderter Form) enthalten. Es wird also nach diesem Entwurf nur noch der Teil des Gesetzes geändert, der die Studiendarlehen regelt. Die entscheidende Aufhebung der §§ 1 bis 6 zum Jahresende ist unter den Tisch gefallen.

SPD, Grüne und Linkspartei haben dann tatsächlich auf der Grundlage dieses Entwurfes ihr “Gesetz zur Sicherstellung von Chancengleichheit an hessischen Hochschulen” verabschiedet, wie aus dem Beschlussprotokoll der 9. Landtagssitzung am 3. Juni 2008 hervorgeht (Wortprotokoll ist noch nicht verfügbar).

Es wurden also in der Tat nur die Studiendarlehen, nicht aber die Studiengebühren abgeschafft.

Kampf um die Meinungshoheit

Nun beklagen sich SPD und Grüne, die Landesregierung sei ihrer Beratungspflicht nicht nachgekommen. In der Tat wusste Koch und die CDU wohl schon länger von diesem Fehler im Entwurf. Trotzdem ist der Vorwurf hanebüchen: Es handelt sich nicht um ein wahnsinnig kompliziertes Gesetz. Mit dem entsprechenden Gesetzestext und den Drucksachen auf dem Tisch kann auch jeder einigermaßen gebildete Nicht-Jurist recht schnell sehen, dass hier der entscheidende Satz weggefallen ist. Dafür braucht man nicht den Sachverstand aus Ministerien und Staatskanzlei; das hätte auch einem Praktikanten in der SPD-Fraktion auffallen können. Es sind insgesamt deutlich weniger als 20 Textseiten, die in Form von Gesetzen und Anträgen für die Abschaffung der Studiengebühren relevant sind.

Nach diesem recht peinlichen Fehler bemühen sich natürlich alle darum, die Schuld von sich zu schieben.

SPD, Grüne und Linke versuchen, es so darzustellen, dass der Studiengebührenbefürworter Koch versuche, mit Verfahrenstricks die Aufhebung der Gebührenpflicht hinauszuschieben. Die SPD-Fraktion meint:

Jetzt hat der geschäftsführende Ministerpräsident Roland Koch Einspruch gegen das Gesetz eingelegt, den der Landtag voraussichtlich in einer Sondersitzung am 17. Juni zurückweisen wird. Die CDU kann die Abschaffung der Studiengebühren ein bisschen aufhalten, stoppen kann sie die Mehrheit im Landtag nicht.

Andrea Ypsilanti ist deutlicher: Sie schreibt in einem offenen Brief an die Studierenden:

Liebe Studierende,

die SPD hält Wort: Ab Wintersemester 2008/2009 wird die Hochschulbildung in Hessen wieder gebührenfrei. Daran ändert auch die billige Verzögerungstaktik von Ministerpräsident Koch nichts, der sich einmal mehr als Täuscher und Trickser entlarvt hat. Die Studiengebühren in Hessen werden abgeschafft. Die Mehrheit dafür steht und lässt sich von der Blockadehaltung der geschäftsführenden Landesregierung nicht stoppen.

Die CDU hingegen weist den Vorwurf zurück, nicht ausreichend beraten zu haben. Roland Koch meinte bereits im Landtag, die Staatskanzlei helfe zwar den Landtagsfraktionen, aber sie sei nicht “Kindermädchen der Mehrheitsfraktionen”. In der Tat enthielt die Handreichung an die Landtagsfraktionen, die die Landesregierung am 23. Mai zur Verfügung gestellt hatte, wohl noch die entscheidende dritte Klausel, die die Studiengebühren abschafft.

In der Öffentlichkeit wird kaum jemand in die entsprechenden Parlamentsdrucksachen hineinsehen. Entscheidend ist hier deswegen der Eindruck - ob der nun stimmt oder nicht. Sowohl SPD als auch Union versuchen jetzt, den vorliegenden Nachrichten den richtigen Dreh bzw. “Spin” zu geben, also die öffentliche Wahrnehmung zu formen. Auch die entsprechenden Beiträge in Blogs sollen dazu beitragen, die Wahrnehmung dieses Vorgangs in die eine oder andere Richtung (”Die SPD hat sich dumm angestellt” oder “Roland Koch versucht’s mit unfairen Tricks”) zu beeinflussen.

Für Hessen bedeutet dieser Vorfall, dass die Aussichten auf eine Mehrheitsregierung in Hessen erstmal deutlich gesunken sind, wie der Vorsitzende der Grünen-Fraktion, al-Wazir, meinte:

Es hagelt auf Jamaika.

Update: Wie absurd es ist zu glauben, dass Koch SPD und Grüne auf ihren Fehler hinweisen würde, zeigt Frederic Hormuth:

Ihr könnt doch nicht ernsthaft geglaubt haben, dass Roland Koch euch diskret beiseite nimmt und sagt: „Schaut mal, bei dem Gesetzesentwurf, den ich total scheiße finde und gegen den ich stimmen werde, da ist euch irgendwie, guggtemal, schaut, hier, seht ihrs? Ich wollts nur gesagt gaben und Grüße daheim, Bussi!”.

Die hessische SPD unter der Führung von Andrea Ypsilanti ist mit ihrem Plan, mit Grünen und Linken eine Regierung zu bilden, (vorerst) gescheitert. Eine entscheidende Rolle kam dabei der SPD-Abgeordneten Dagmar Metzger zu, weil sie als einzige SPD-Abgeordnete öffentlich erklärte, bei der Ministerpräsidentenwahl nicht für Ypsilanti zu stimmen, sofern diese sich mit den Stimmen der Linken wählen lassen möchte.

Reaktionen

In Politik und Öffentlichkeit kam es daraufhin zu einer lebhaften Diskussion über Metzgers Verhalten. Die Reaktionen von politischen Gegnern, Presse und von Bloggern fielen weitgehend positiv aus. Die Bild-Zeitung kürte Metzger zu “Deutschlands ehrlichster Politikerin”, an anderer Stelle wurde sie gar für das Bundesverdienstkreuz vorgeschlagen.

In der SPD hingegen war die Reaktion gespalten. Einige (z. B. Peter Struck) lobten Metzger, andere forderten sie auf, ihr Mandat zurückzugeben oder drohten, wie Hermann Scheer, sogar mit Parteiausschluss. Doch Metzger blieb standhaft und wird sowohl im Hessischen Landtag als auch in der SPD verbleiben.

Wer hat nun Recht? Wurde Dagmar Metzger für die SPD in den Landtag gewählt, oder als unabhängige Abgeordnete? Muss sie sich der Parteilinie fügen und ihr Gewissen hintan stellen, oder muss sie ihrem Gewissen Vorrang geben vor der Parteilinie? Oder ist die Wahl Ypsilantis gar keine Gewissensfrage, wie Hermann Scheer meint:

Es zur Gewissensfrage zu erklären, ob man die eigene Spitzenkandidatin wählt, geht zu weit. Das ist parteischädigend.

Der Fall, dass ein Abgeordneter mit seinen Fraktionskollegen in Konflikt gerät, ist schon fast klassisch, so häufig wurde er bereits diskutiert. Genauso klassisch ist schon Scheers Versuch, zwischen Gewissens- und Nicht-Gewissensentscheidungen zu differenzieren – als sei das Gewissen etwas, das man einfach an- und ausknipsen könnte wie einen Lichtschalter. Es führt kein Weg daran vorbei: Alle Entscheidungen sind letztlich Gewissensentscheidungen, das heißt: bei allen Entscheidungen darf ein Abgeordneter gegen seine Fraktionskollegen stimmen.

Beim Fall Metzger kommt als Pointe noch hinzu, dass Metzger als einzige aus der SPD-Fraktion die vor der Wahl öffentlich vertretene Linie (keine Zusammenarbeit mit der Linkspartei) weiterhin vertritt. Insofern ist nicht Metzger die Abweichlerin, sondern der Rest der SPD-Fraktion. Man stelle sich für einen Moment das entgegengesetzte Szenario vor: SPD, Grüne und FDP wären sich einig geworden über einen Koalitionsvertrag. Ein Abgeordneter aus der SPD – nennen wir ihn Dieter Schlachter – kündigt aber an, Ypsilanti nicht zur Ministerpräsidentin zu wählen, weil er lieber mit der Linkspartei koalieren möchte. Wahrscheinlich würden dann einige Zeitungen nicht die Gewissensfreiheit des Dieter Schlachter feiern, wie sie jetzt diejenige der Dagmar Metzger feiern, sondern sie würden den Abweichler Schlachter an seine Wahlversprechen erinnern. Immerhin sei er doch für die SPD in den Landtag gewählt worden und nicht als Einzelkandidat.

Freies Mandat

Trotzdem würde auch für Dieter Schlachter der Grundsatz des freien Mandats gelten:

[Die Abgeordneten] sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz)

Der Abgeordnete darf eben selbst entscheiden wie er abstimmt, unabhängig von der Auffassung seiner Fraktionskollegen und ebenso unabhängig von dem, was er vor der Wahl gesagt hat. Insofern bestand auch das Gezetere Hermann Scheers nur aus heißer Luft. Denn kein Parteichef und kein Fraktionsvorsitzender kann einen Abweichler dazu zwingen, anders abzustimmen. Auch wenn er aus der Fraktion und Partei ausgeschlossen würde, bleibt der Abweichler im Parlament – so wie vor einigen Jahren der aus der CDU/CSU-Bundestagsfraktion ausgeschlossene Martin Hohmann. Aber selbst der Ausschluss aus Fraktion und Partei ist nicht so ohne weiteres zu bewerkstelligen. Die Aufmerksamkeit, die solche Fälle erhalten, zeigen, wie wenig charakteristisch sie sind.

Freies Mandat: Grundlage innerparteilicher Demokratie

In der Praxis kommt der Konflikt von Gewissen und Parteilinie weitaus seltener vor, als der Fall Metzger dies jetzt suggeriert. In der Regel tritt ein Politiker nämlich in eine Partei ein, die seine eigenen politischen Überzeugungen vertritt. Und Politiker wissen, dass zu erfolgreicher Politik Kompromisse und Geschlossenheit notwendig sind. Daher sind Politiker in aller Regel bereit, über ihren Standpunkt mit ihren Fraktionskollegen zu verhandeln und Kompromisse abzuschließen – eben weil sie es ihrem Gewissen schuldig sind, soviel wie möglich dessen, was sie für richtig halten, in praktische Politik umzusetzen. Diese Kompromisse vertreten sie dann geschlossen nach außen und stimmen geschlossen im Parlament ab. Dass Metzger in dieser Art und Weise an die Öffentlichkeit ging oder sogar gehen musste, lag im Kern daran, dass Ypsilanti hochgradig unprofessionell agiert hat. Wenn Ypsilanti erst in ihrer Fraktion den Plan, eine Linksregierung zu bilden, besprochen hätte, hätte sich Metzger sicher dort dagegen ausgesprochen und die Öffentlichkeit hätte womöglich nie etwas davon erfahren. Aber Ypsilanti ging erst an die Öffentlichkeit und versäumte es, mit ihrer Fraktion zu reden.

Das zeigt gleichzeitig auch, wie unsinnig es ist, von Fraktionszwang zu reden. Niemand kann einen abweichenden Abgeordneten dazu zwingen, sich der Parteilinie zu fügen. Fraktionen sind demokratisch strukturiert, nicht hierarchisch – gerade wegen des Verfassungsgrundsatzes des freien Mandats. Insofern ist es grundfalsch, wenn die Wikipedia schreibt:

Allerdings wird das freie Mandat in der Realität durch eine Fraktionsdisziplin eingeschränkt.

Das freie Mandat wird nicht eingeschränkt durch Fraktionsdisziplin, sondern Fraktionsdisziplin ist erst möglich durch den Verfassungsgrundsatz des freien Mandates. Wenn es das freie Mandat nicht gäbe, hätten wir wirklich Fraktionszwang. Dann wäre der Abgeordnete nämlich wirklich nur ein austauschbarer Beauftragter seiner Partei. So aber wird er zwar von einer Partei als Kandidat aufgestellt und für eine Partei von den Bürgern gewählt, arbeitet auch im Parlament weiter in den Strukturen seiner Partei – ist aber in diesem entscheidenden Punkt eben nicht abhängig von seiner Partei. Gerade das stellt sicher, dass Fraktionen demokratisch und nicht diktatorisch funktionieren. Das freie Mandat ist Grundlage der innerfraktionellen und damit der innerparteilichen Demokratie.

Druckausübung auf Abweichler

In der Praxis gibt es also nur Fraktionsdisziplin, nicht Fraktionszwang. Dabei spielt gegenseitiger Druck durchaus eine Rolle: Dagmar Metzger hat den Druck ihrer Kollegen und ihrer Partei sicher zu spüren bekommen. Druck lässt sich kaum vermeiden, aber er ist auch nicht so wirkungsvoll, wie viele gemeinhin glauben. Häufig heißt es, ein Abweichler habe zu befürchten, dass er bei der nächsten Wahl nicht wiederaufgestellt wird. Das ist zwar grundsätzlich richtig und auch in der Sache nicht zu beanstanden: Schließlich ist kein Parteiverband dazu gezwungen, jemanden erneut als Kandidat aufzustellen, dessen Arbeit ihm nicht gefallen hat. Aber wenn ein Abweichler eine starke Hausmacht hat also die Unterstützung seines Wahlkreisverbandes oder auch nur eines Flügels des Landesverbandes –, dann ist die Drohung mit der Nicht-Wiederaufstellung eine leere Drohung. (Metzger hat übrigens diesen Rückhalt in ihrem Wahlkreis.) Am Ende bleibt es letztlich immer eine Entscheidung des Abgeordneten, ob man Druck nachgibt oder nicht. Für die Zeit bis zur nächsten Wahl hat der Abgeordnete sein Mandat sicher. Und das bedeutet im Fall Metzger: Ypsilanti ist von Metzger abhängig, nicht Metzger von Ypsilanti.

Fassen wir einmal ganz kurz zusammen, was in Hessen seit Januar passiert ist. Zunächst hat die SPD bei den Wahlen zwar stark dazugewonnen, ist aber (sehr) knapp nicht stärkste Partei geworden. Dass Ypsilanti dieses Ergebnis trotzdem als Wahlssieg verkaufen würde, war klar und ist auch nicht verwerflich. Dann hat Ypsilanti sich zu einer Rot-rot-grün-Koalition entschlossen, nachdem die FDP für die Ampel offensichtlich nicht zu haben war. Zwar hat sie vor der Wahl behauptet, so etwas nie und nimmer machen zu wollen, aber gut: Mehrheit ist Mehrheit, und Hessen muss von irgendwem regiert werden.

Soweit ist Ypsilantis Verhalten zwar - wegen des Wortbruchs - politisch riskant, aber rational nachvollziehbar: Die Frau möchte in Hessen an die Macht, um endlich politisch gestalten zu können. Das kann man keinem Politiker vorwerfen, solange es innerhalb der von der Verfassung vorgesehenen Bahnen erfolgt.

Vollkommen irrational ist hingegen die Umsetzung des Plans. Ypsilanti und Kurt Beck sind erst an die Öffentlichkeit gegangen und haben dann im SPD-Vorstand über die Linkskoalition geredet. Daraufhin hat die SPD in der Öffentlichkeit ein vollkommen zerrissenes Bild abgegeben, so dass niemand weiß, wo dieses taumelnde Schiff hindriftet - für Wähler nicht gerade eine attraktive Vorstellung.

Und zuletzt hat Ypsilanti offenbar mit den Abgeordneten ihrer Fraktion im hessischen Landtag geredet und festgestellt, dass zumindest eine Abgeordnete (Dagmar Metzger) auf keinen Fall einer Koalition mit der Linkspartei zustimmen wollte.

Es hätte nur noch gefehlt, dass sich Ypsilanti trotz dieses Gegenwindes aus den eigenen Reihen im Landtag zur Wahl stellt und in bester Simonis-Manier nicht die notwendige Mehrheit zusammenbekommt.

Ansonsten hat sie (zusammen mit Beck) so ziemlich alles getan, was notwendig war, um der SPD einen bleibenden Schaden zuzufügen.