Zu Weihnachten gab’s aus Brüssel eine traurige Nachricht: Cem Özdemir lässt Jorgo Chatzimarkakis sitzen. Die beiden sind Abgeordnete im Europäischen Parlament (EP): Özdemir für die Grünen und Chatzimarkakis für die FDP. Politisch dürften beide also nicht viel teilen, aber sie teilten sich bisher immerhin eine Wohnung, aus der Özdemir jetzt aber ausziehen muss, weil er seinen Sitz im EP abgibt. Dabei war die WG des “kretischen Saarländers und des anatolischen Schwaben” in Brüssel wohl recht bekannt. Jochen Bittner weiß Näheres aus dem WG-Alltag zu berichten:

Zwar sei man sich meist erst nach Mitternacht zuhause begegnet, dann aber ging man zielorientiert Probleme an. Wie lassen sich Socken beim Waschen auseinander halten (Cem: „Du musst sie halt verknoten!“), welcher Monty-Python-Streifen lässt sich schon wieder anschauen, und: welche Ausschuss-Sitzung ist morgen wirklich wichtig?

Diese kleine Anekdote - der Cicero weiß noch mehr WG-Geschichtchen zu berichten - zeigt eine Stärke der deutschen Politik: Streit in der Sache muss nicht zu privatem Streit führen. Das war in Deutschland längst nicht immer so, und es ist auch heute noch in anderen Ländern nicht so, wie ich in den letzten Monaten bei einem Gastaufenthalt am ungarischen Parlament in Budapest gesehen habe. Dort werfen Sozialisten und Konservative sich ständig gegenseitig vor, das Land ruinieren zu wollen. Ein Handschlag zwischen dem Premierminister und dem Vorsitzenden der größten Oppositionsfraktion ist schon ein Ereignis, das es auf die Titelseiten der Zeitungen schafft. Ein aufmerksamer Beobachter des politischen Geschehens dort meinte zu mir, in Deutschland könnten Müntefering und Merkel sich erst im Bundestag ein erbittertes Rededuell liefern und trotzdem nachher zusammen ein Glas Wein trinken gehen. Das ist wohl in der Tat wahr, wie das Beispiel der Brüsseler WG sehr anschaulich zeigt.

Wir haben in Deutschland einen Verhaltensgrundkonsens zwischen allen nicht-extremistischen Parteien. Die meisten Politiker in Deutschland - Ausnahmen bestätigen die Regel - vertreten ihre eigene Position leidenschaftlich, weil sie der Auffassung sind, dass ihre politischen Vorstellungen dem Gemeinwohl am besten dienen. Gleichzeitig stellen sie nicht in Frage, dass andere Politiker, die andere Auffassungen vertreten, ebenso am Gemeinwohl orientiert sind. Damit es zu dieser Praxis kommt, braucht es wohl einige Jahrzehnte und einige Regierungswechsel, damit alle Beteiligten lernen können, dass das Land nicht untergeht, wenn “die Anderen” die Regierungsgeschäfte in die Hand bekommen. In den Fünfzigerjahren herrschte zwischen SPD und CDU noch ein ganz anderer Ton als heute. Erst mit der programmatischen Mäßigung der SPD 1959 (Godesberger Programm) und der Regierungsbeteiligung der SPD ab 1966 änderte sich das. Als die Grünen aufkamen, wollte die SPD die gute Absicht der neuen Partei zunächst nicht anerkennen. Berühmt-berüchtigt ist die Bemerkung des hessischen Ministerpräsidenten Börner (SPD) in den Achtzigerjahren, solchen Leuten [wie den Grünen] sei man früher auf der Baustelle “mit der Dachlatte begegnet”. Insofern ist eine gemeinsame WG eines Liberalen und eines Grünen ein Zeichen dafür, wie gefestigt die Demokratie in Deutschland (zum Glück) mittlerweile ist.

Eine Frage: Was ist zwei und zwei? - Die Antwort ist offensichtlich, denn es handelt sich um eine Tatsachenfrage. Die Antwort “fünf” wäre ebenso falsch wie “drei”.

Noch eine Frage: Zu welchem Maße sollen in Deutschland Steuergelder sozial umverteilt werden? - Hier ist die Antwort nicht so offensichtlich. Es handelt sich nicht um eine Tatsachenfrage, sondern um eine politische Frage.

In Deutschland wird – wie in allen westlichen Ländern - Geld vom Staat umverteilt: Die gut Verdienenden zahlen mehr Steuern – sowohl absolut als auch proportionell – als die wenig Verdienenden. Die Kranken, Arbeitslosen und sozial Schwachen bekommen vom Staat in Form verschiedener Leistungen Geld - sogenannte “Transferleistungen”; der Begriff deutet auf die Praxis der Umverteilung hin.

Tatsachenfragen sind eindeutig zu beantworten. Man kann nicht darüber verhandeln, ob zwei und zwei vier ergibt oder nicht. Politische Fragen sind überhaupt nicht eindeutig zu beantworten. Es ist nicht so, dass die richtige Antwort bisher unbekannt wäre - es gibt keine Antwort, die objektiv richtig ist.

In welchem Maße Geld von “oben” nach “unten” umverteilt wird, und wer genau es zu welchen Bedingungen bekommt, ist eine politische Frage, keine wissenschaftlich eindeutig zu beantwortende Frage. Verschiedene Bürger werden verschiedene Antworten geben. Einige meinen, es müsse mehr Geld umverteilt werden, andere meinen, es sei notwendig, den Grad der Umverteilung zu reduzieren.

Die Frage der sozialen Umverteilung ist eine der grundlegendsten politischen Fragen überhaupt. Es gibt sie in jedem demokratischen Staat, der überhaupt einen sozialen Anspruch hat. Die Frage ist über lange Zeit so wichtig gewesen, dass sich die Parteien in vielen Staaten aufgrund ihrer verschiedenen Antworten auf diese Frage definiert haben: In Deutschland war die SPD immer eine Partei, die tendenziell die Umverteilung ausweiten wollte, und die Konservativen und Liberalen wollten die Umverteilung eher reduzieren oder zumindest nicht ausweiten. Zwar will heute auch die CDU nicht unbedingt weniger umverteilen, und die SPD ist mit der Agenda 2010 von ihrer jahrzehntelangen Linie, die Umverteilung eher auszuweiten als zurückzunehmen, abgerückt. Dass diese Frage aber immer noch die Bevölkerung beschäftigt, zeigt sich am großen Erfolg der Linkspartei, die der SPD erfolgreich den Platz der Umverteilungspartei abgenommen hat. (Politikwissenschaftler nennen so etwas einen cleavage, eine “Bruchlinie”, die in der Gesellschaft vorhanden ist, und die sich im Parteiensystem widerspiegelt.)

Entschieden, wie viel Geld an wen umverteilt wurde, haben zu demokratischen Zeiten immer die Wähler. Mal war eine Mehrheit der Wähler für mehr, mal für weniger Umverteilung. Daran zeigt sich: Politische Fragen werden vom Wähler entschieden, und zwar ständig neu, weil sich die relevanten Umstände laufend ändern.

Beide Auffassungen - für und gegen die Ausweitung der Umverteilung - sind legitime Auffassungen. Vertreter beider Auffassungen nehmen für sich in Anspruch, das Gemeinwohl im Blick zu haben, und sie tun dies zu Recht. Die Frage der sozialen Umverteilung ist das Paradebeispiel dafür, dass politische Entscheidungen nicht von Experten oder Gerichten entschieden werden können.

Genau dies soll aber bei der Frage der sozialen Umverteilung geschehen, und zwar mittels des Armuts- und Reichtumsberichts der Bundesregierung. Vorab: Dieser Bericht ist natürlich eine gute Sache. Wir haben in Deutschland soziale Ungleichheit und mehrere Millionen Empfänger von Arbeitslosengeld II (”Hartz IV”), deren Schicksal von der Politik nicht ignoriert werden darf. Statistiken und Fachwissen sind notwendig, damit sich die Politiker ein Bild machen können von der Situation der Betroffenen - jenseits der Berichterstattung von Bild-Zeitung und RTL 2.

Beim Armutsbericht aber geht es vielen Politikern - längst nicht nur bei SPD und Linkspartei - darum, auch die Frage nach der Umverteilung in ihrem Sinne zu beantworten. Diejenigen Politiker, die eine Ausweitung der sozialen Umverteilung wollen, benutzen den Armutsbericht, um ihrer Forderung nach einem Mehr an Umverteilung den Anstrich einer wissenschaftlichen Untermauerung zu geben. Das ist nicht verwerflich, sondern in der Politik ganz normal: Man muss es aber trotzdem einmal beim Namen nennen. Traditionell und auch zur Zeit ist es vor allem (aber nicht nur) die SPD, die sich mit dem Armutsbericht als Umverteilerpartei profilieren möchte, wie bereits die medienwirksame Vorstellung des Berichts per Bild-Interview des Arbeitsministers, Olaf Scholz, gezeigt hat:

Scholz: Das zeigt: Wir haben zu niedrige Löhne in Deutschland und wir brauchen Mindestlöhne.

Die Union versucht natürlich auch, ihre Antworten auf die Umverteilungsfrage mit Expertenwissen zu untermauern: Der Ökonom Hans-Werner Sinn ist wohl derzeit der prominenteste Wissenschaftler, auf den sich die Konservativen und Marktliberalen berufen, wenn sie begründen wollen, warum die soziale Umverteilung eher reduziert oder zumindest nicht erhöht werden sollte.

Doch hier soll es nicht um Hans-Werner Sinn gehen, sondern um den Armutsbericht. Wenn hier nun behauptet wird, die SPD wolle mit dem Armutsbericht Politik machen, so steht dem der Anschein entgegen. Immerhin ist der Bericht von hochrangigen Wissenschaftlern verfasst worden, dazu noch im Auftrag der Bundesregierung. Der Bericht ist also sowohl wissenschaftlich als auch staatlich. Wissenschaftler gelten im Allgemeinen als vertrauenswürdig und der Wahrheit verpflichtet; Veröffentlichungen des Staates gelten sogar als “amtlich”, also per Gesetz zutreffend. Der Armutsbericht ist zwar keine Verordnung und kein Gesetz, aber er wird als “Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung” veröffentlicht, was zumindest den Eindruck einer staatlich-verbindlichen Veröffentlichung nahelegt.

Was genau steht im Bericht über Armut in Deutschland? - Im Ergebnis, so Scholz im Interview, leben 13 % der Deutschen in Armut, weitere 13 % sind akut von ihr betroffen, weil sie von staatlichen Transferleistungen (hauptsächlich: Hartz IV) leben. Zusammen genommen sind also über ein Viertel der Deutschen von Armut bedroht oder leben in Armut - so der Bericht.

In der Tat muss in Deutschland niemand hungern. Was heute als Armut bezeichnet wird, ist relative Armut, nicht absolute Armut. Man sollte das dazusagen, weil viele Menschen in Deutschland sich noch gut erinnern können, in absoluter Armut gelebt zu haben. Gerade in der Zeit unmittelbar nach dem 2. Weltkrieg (ver)hungerten in Deutschland Menschen. Wenn jemand (medizinisch feststellbar) hungert, so ist er zweifellos arm - das ist dann auch keine politische Frage, sondern eine Tatsachenfrage. Mit der relativen Armut, unter der in Deutschland 20 Millionen Menschen leiden, verhält es sich anders. Armut ist heute keine Kalorienfrage mehr.

Bereits die Definition darüber, wer arm ist, ist heute eine politische; ja bereits die Entscheidung, dieses Phänomen mit “Armut” und nicht z. B. mit “Soziale Ungleichheit” zu benennen, ist eine politische Entscheidung. Die Definition, die der Armutsbericht verwendet, lautet: Wer weniger als 60 % des mittleren Einkommens verdient, gilt als armutsgefährdet; wer weniger als 50 % verdient, gilt als arm.
Diese Definition wird von vielen Wissenschaftlern so verwendet. In der EU wurde sie 2001 vom Ministerrat als verbindlich beschlossen, um europaweit vergleichbare statistische Daten zu haben. Das war sinnvoll, weil ohne eine solche Vereinheitlichung Vergleiche zwischen den EU-Ländern nicht möglich sind. Dennoch ist es eine politische Definition. Man hätte auch eine absolute statt einer relativen Armutsschwelle wählen können (also einen bestimmten Einkommensbetrag als Grenzwert von Armut). Die Schwellen des relativen Modells – 50 % und 60 % – sind nicht begründbar. Genauso gut hätte man auch 33 % und 40 % wählen können, oder 60 % und 67 %.

Das Maß an Armut hängt – nach dieser Definition –vom Durchschnittseinkommen ab. (Für Statistik-Freaks: Zwar wird nicht das arithmetische Mittel, sondern der Median zur Berechnung herangezogen, aber das ändert nichts an der grundsätzlichen Tatsache.) Entscheidend ist also auch die Berechnungsgrundlage. Für den Armutsbericht wird auf der Grundlage der deutschen Bevölkerung berechnet, ebenso berechnen die anderen EU-Staaten auf der Grundlage der Einkommenssituation ihrer Bevölkerungen. Wenn man aber die Armut europaweit berechnen würde, käme man zu ganz anderen Ergebnissen: Da das Einkommen der Deutschen über dem EU-Schnitt liegt, wären viel weniger Menschen in Deutschland von Armut betroffen, dafür viel mehr Menschen in den osteuropäischen EU-Mitgliedstaaten. Entsprechendes würde gelten, wenn man innerhalb Deutschlands weiter differenzierte: In Ländern mit hohem Durchschnittseinkommen (z. B. Hamburg) gelten Menschen als arm, die in anderen Ländern wegen der niedrigeren Einkommen dort nicht als arm gelten würden (z. B. in Sachsen-Anhalt). Man sieht: Objektiv wahr (so wie 2 + 2 = 4) ist das nicht. Glaube keiner Statistik, die du nicht selbst gefälscht hast.

Ich will es bei diesen beiden Beispielen belassen. Man könnte noch auf anderes hinweisen, z. B. darauf, dass als Datengrundlage das Jahr 2005 gedient hat, also just das Jahr mit der höchsten Arbeitslosigkeit (13 %), die jemals in der Bundesrepublik gemessen wurde. Inzwischen dürfte sich durch den Aufschwung die Armut zum Teil reduziert haben.

Der Armutsbericht weist natürlich auf real existierende Probleme in Deutschland hin. Er dient hier nur als Beispiel für das zu Grunde liegende Phänomen: Politische Forderungen werden wissenschaftlich begründet; in diesem Fall wird versucht, ein Mehr an Umverteilung (bzw. einen Mindestlohn, eine Reichensteuer, eine Vermögenssteuer etc.) durchzusetzen. Der Armutsbericht ist nicht die Bibel, er ist eine Statistik und insofern ist sein Ergebnis abhängig von politischen Definitionen und politischen Vorgaben. Ob tatsächlich mehr Umverteilung notwendig ist, ist keine Frage, die von Wissenschaftlern entschieden werden kann, sondern nur von uns allen – vom Wähler. Immer dann, wenn Politiker ihre Politik mit dem Verweis auf wissenschaftlich bewiesene Tatsachen begründen, sollte man sehr, sehr skeptisch sein.

Jochen Bittner bloggt in der Zeit über das vermeintliche Ende der Demokratie in Europa: “Demokratie war gestern“:

Demokratietheoretisch [...] ist es in der Tat skandalös, wie die EU den Einzelstaaten Vorschriften diktiert. Beschlossen immerhin werden die besagten Brüsseler Rechtsakte nicht etwa von Parlamenten, sondern von den jeweiligen Fachministern der 27 EU-Mitgliedsstaaten. Was sie bei ihren Treffen hinter verschlossenen Türen vereinbaren, müssen die Parlamente zuhause in nationales Recht umsetzen, ob es ihnen gefällt oder nicht. Sollte der Lissaboner Vertrag (ehemals “Verfassung”) in Kraft treten, werden es die Minister noch leichter haben, denn seine Klauseln ermöglichen mehr einfache Mehrheitsentscheidung als bisher.
Die Exekutive bestimmt also immer öfter, was Gesetz wird, nicht die Legislative. Das ist ein eklatanter Verstoss [sic] gegen den Gewaltenteilungsgrundsatz, wonach die Volksvertretung das Recht setzt, nicht aber die Regierung.

In Bezug auf die Fakten hat Bittner absolut Recht. Ein Großteil der Gesetzgebung in Deutschland besteht nur in der Umsetzung von EU-Richtlinien, zu der Deutschland, wie alle anderen EU-Mitgliedstaaten, sich vertraglich verpflichtet hat. Und diese Richtlinien werden hauptsächlich vom Rat der EU beschlossen, in dem die jeweiligen Fachminister der Mitgliedstaaten sitzen. Diese gehören in ihren Heimatstaaten zur Regierung (”Exekutive”) und nicht zum Parlament (”Legislative”).

Trotzdem ist Bittners Argumentation nicht zielführend: Er betrachtet das deutsche Regierungssystem aus vollkommen unrealistischer Perspektive. Warum ist das so?

Bittner ignoriert vollkommen, dass in unserem parlamentarischen Regierungssystem das Parlament längst nicht nur die Aufgabe hat, Gesetze zu machen und die Regierung längst nicht nur die Aufgabe, dieses Gesetze auszuführen. Der Grund dafür liegt im Aufbau unseres parlamentarischen Regierungssystems. Bundestag und Regierung sind zwar formal getrennte Staatsorgane. Da die Regierung aber nicht direkt vom Volk gewählt wird (wie der Präsident in den USA oder in Frankreich), sondern sich nach jeder Bundestagswahl eine Koalition im Bundestag findet, die dann die Regierung stellt, ist diese Trennung in der Verfassungspraxis nicht vorhanden. Die Parteien der Regierungskoalition – zur Zeit bekanntlich CDU/CSU und SPD – arbeiten über die Grenze zwischen Bundestag und Regierung hinweg zusammen. Die meisten Bundesminister sind auch Mitglieder des Bundestages. Die Gesetzgebung findet nicht im Bundestag statt, sondern innerhalb dieser Regierungskoalition. Die beiden Regierungsfraktionen arbeiten dabei mit ihren Parteizentralen und den Fachministerien eng zusammen.

Nicht beteiligt an der Gesetzgebung sind die Oppositionsfraktionen (FDP, Grüne und Linke). Da sich die beiden Regierungsfraktionen intern jeweils zu jedem Gesetz auf einen Kompromiss einigen und dann geschlossen abstimmen, kommt es auf die Zustimmung oder Ablehnung der Opposition nicht an.

Deswegen ist es auch irreführend, die Begriffe “Exekutive” und “Legislative” zu verwenden. Exekutive bedeutet übersetzt: ausführende Gewalt, Legislative bedeutet gesetzgebende Gewalt. Diese Begriffe sind einfach unzutreffend. Sie sind es bereits nicht erst seit einigen Jahren, sondern schon seit 1949: Schon damals kamen politische Entscheidungen im wesentlichen genauso zu Stande wie heute.

Wenn den Abgeordneten der Regierungsfraktionen ein Thema, dass in Brüssel behandelt wird, wichtig ist, dann können sie also innerparteilich bzw. innerkoalitionär entsprechend Druck machen und den Minister dazu bewegen, im Rat in Brüssel so abzustimmen, wie sie es wollen. Rechtlich haben sie dafür keine Handhabe, aber in der politischen Praxis kann sich kein Minister dem Wunsch seiner Partei bzw. Fraktion entziehen, ohne seine politische Zukunft zu riskieren.

Wenn es in der Praxis also passiert, dass der Rat einen Richtlinienentwurf verabschiedet gegen den Willen der Regierungsparteien in Deutschland, dann kann das zwei Gründe haben. Entweder die deutschen Politiker haben das jeweilige Thema nicht für hinreichend wichtig gehalten – sie haben es “verschlafen”. Es klingt zunächst unglaublich, dass so etwas passieren könnte, aber es passiert recht häufig. Die Richtlinien, die dem deutschen Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz (Antidiskriminierungsgesetz) zu Grunde liegen, sind so ein Beispiel, wo die deutschen Politiker erst zu spät gemerkt haben, wohin die Reise geht. Gleichzeitig zeigt die mitunter langwierige Diskussion um Richtlinien auch, dass in der Praxis viele nationalstaatliche Regierungen durchaus Druck ausüben und Änderungen herbeigeführt haben (so z. B. bei der Dienstleistungsrichtlinie). Daran waren natürlich nicht nur die Regierungen, sondern auch die entsprechenden Fraktionen immer beteiligt.

Der zweite Grund, warum Richtlinien gegen den Willen der deutschen Regierung (bzw. Regierungskoalition) verabschiedet werden, liegt darin, dass die EU 27 Mitgliedsstaaten hat. Zwar hat Deutschland als bevölkerungsreichster Staat ein entsprechendes Gewicht im Rat, jedoch sind dort Kampfabstimmungen nicht üblich, sondern man einigt sich fast immer auf einen Kompromiss, mit dem alle dann irgendwie leben können. Ohne Kompromissbereitschaft ist bei 27 Verhandlungspartnern (+ Kommission + Europäisches Parlament) keine produktive Arbeit möglich. Dabei ist klar, dass Deutschland sich nicht immer zu 100 % durchsetzen kann.

Wenn man also – wie Jochen Bittner – unzufrieden ist mit der Art und Weise, wie die Bundesregierung Deutschland im Rat vertritt, dann sollte man eher die dafür verantwortliche Regierung bzw. Parteien kritisieren, nicht jedoch das deutsche Regierungssystem als undemokratisch verurteilen.