Die hessische CDU-Regierung von Roland Koch ist bekanntermaßen nur noch geschäftsführend im Amt. Sie hat keine eigene Mehrheit im Landtag hinter sich, es gibt aber auch derzeit keine andere Mehrheit, die sich auf eine Regierungskoalition einigen kann. SPD, Grüne und Linkspartei haben zwar eine absolute Mehrheit, doch wegen des Widerstandes (mindestens) einer SPD-Abgeordneten traut sich Andrea Ypsilanti bislang nicht, sich im Landtag zur Wahl zu stellen. Stattdessen backt man etwas kleinere Brötchen und versucht es erstmal mit einem gemeinsamen Gesetz zur Aufhebung der Studiengebühren - einer der entscheidenden Streitpunkte im Wahlkampf zwischen SPD und CDU. Das ist nun erstmal gründlich schiefgegangen.

Bei der Ausarbeitung dieses Studiengebühren-Aufhebungsgesetzes half sogar die Landesregierung - obwohl sie inhaltlich ganz anderer Meinung ist - den Landtagsfraktionen, die das Gesetz unterstützen wollten. Am 3. Juni 2008 hat der Landtag den gemeinsamen Gesetzentwurf von SPD und Grünen mit den Stimmen dieser Parteien und der Linkspartei beschlossen. Als nächstes kommt jetzt - so sieht es die Verfassung vor - die Ausfertigung und Verkündung durch den Ministerpräsidenten. (Auf Bundesebene macht das der Bundespräsident, aber in den Bundesländern ist der Ministerpräsident in der Regel nicht nur “Regierungschef”, sondern auch Staatsoberhaupt.)

Doch Roland Koch kündigte gestern im Landtag an, dass er dies nicht tun werde, weil das vom Landtag beschlossene Gesetz verfassungwidrig sei, weil es die Studiengebühren gar nicht aufhebe, sondern lediglich die den Studenten zur Verfügung stehenden Studiendarlehen abschaffe. Obwohl Koch in seiner achtminütigen Rede betonte, dass es ihm nicht um den politisch-inhaltlichen Streit ginge, ob Studiengebühren sinnvoll sind oder nicht, sondern nur um die rein juristische Seite des Gesetzgebungsverfahrens, waren SPD, Grüne und Linkspartei hochgradig erbost. Auch in der Öffentlichkeit unterstellen einige Koch undemokratisches Verhalten.

Unfall im Gesetzgebungsverfahren

Was ist in der Tat passiert? - Anhand der Dokumente auf der Seite des hessischen Landtages lässt sich dies recht schnell nachvollziehen.

Das 2006 von der CDU-Regierung beschlossene “Hessische Studienbeitragsgesetz (HStubeiG)” gliedert sich in zwei Teile. Im ersten Teil, der aus den Paragraphen 1 bis 6 besteht, wird die Erhebung der Studiengebühren geregelt; der zweite Teil (§§ 7 bis 10) betrifft die Einführung von Studiendarlehen. Paragraphen 11 bis 13 beinhalten formalrechtliche Regelungen zum Inkrafttreten und Übergangsregelungen.

Das Gesetz ist nicht besonders lang: insgesamt knapp unter 4 DIN A4-Seiten. Es gibt wahrlich kompliziertere Rechtstexte.

SPD und Grüne wollten die Studiengebühren abschaffen, indem sie das 2006 verabschiedete Gesetz per Änderungsgesetz in den entscheidenden Punkten außer Kraft setzen. Am 4. April 2008 brachten sie zu diesem Zwecke einen Gesetzentwurf in den Landtag ein (Drucksache 17/15), der in Bezug auf das Studienbeitragsgesetz vor allem drei Regelungen vorsieht:

1. In § 7 Abs. 1 S. 1 werden nach dem Wort “haben” die Worte “im
Wintersemester 2007/2008 und im Sommersemester 2008″ eingefügt.
2. In den §§ 7 bis 10 werden jeweils nach den Angaben “§ 2 Abs 1″,
“§ 3 Abs. 1″, “§ 3 Abs. 3″, “§ 4″, “§ 4 Abs. 2 und 3″ die Wörter “dieses Gesetzes in der Fassung vom 16. Oktober 2006 (GVBl. I S. 512)” eingefügt.
3. Dem § 13 Abs. 1 wird folgender Satz angefügt:
“Die §§ 1 bis 6 dieses Gesetzes finden letztmalig für das Sommersemester 2008 Anwendung und treten am 31. Dezember 2008 außer Kraft.”

Man muss sich gar nicht im Detail mit dem Entwurf auseindandersetzen, um zu verstehen: Die erste und zweite Bestimmung betreffen offensichtlich nur den zweiten Teil des Studienbeitragsgesetzes (Studiendarlehen), denn sie ändern nur die §§ 7 bis 10 ab. Die dritte Bestimmung schließlich setzt den entscheidenden ersten Teil des Gesetzes (§§ 1 bis 6 zu den Studienbeiträgen) zum Ende des Jahres außer Kraft.

In April und Mai 2008 ging dieser Entwurf den normalen parlamentarischen Gang in die Ausschüsse: In diesem Fall wurde er im Hauptausschuss und im Wissenschafts- und Kulturausschuss beraten. Knappe zwei Monate nach der Veröffentlichung des Gesetzentwurfes änderten SPD und Grüne ihren Antrag ab (am 27. Mai, Drucksache 17/259). Das ist nichts außergewöhnliches, sondern im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens vollkommen normal. Die meisten Änderungen werden im Antrag mit Kommentaren wie “Sprachliche Präsiziserung” oder “Klarstellung” begründet. Der entscheidende Teil, in dem das Studienbeitragsgesetz geändert wird, hat die folgende Fassung erhalten:

1. § 7 wird wie folgt geändert:
a) In § 7 Abs. 1 S. 1 werden nach dem Wort “haben” die Worte “im Wintersemester 2007/2008 und im Sommersemester 2008″, nach dem Wort “Studiendarlehens” die Worte “für die Finanzierung eines Studienbeitrages, der für das Wintersemester 2007/2008 und für das Sommersemester 2008 erhoben wurde” sowie nach den Angaben “§ 2 Abs. 1″, “§ 3 Abs. 3″ und “§ 4″ jeweils die Worte “dieses Gesetzes in der Fassung vom 16. Oktober 2006 (GVBl. I
S. 512)” eingefügt.
b) In Abs. 4 Satz 1 werden nach den Angaben “§ 3 Abs. 1″ und “§ 4 Abs. 2 und 3″ jeweils die Worte “dieses Gesetzes in der Fassung vom 16. Oktober 2006 (GVBl. I S. 512)” eingefügt.”
2. In § 9 Abs. 2 Satz 1 werden nach der Angabe “§ 4″ die Worte “dieses Gesetzes in der Fassung vom 16. Oktober 2006 (GVBl. I S. 512)” eingefügt.

Im Vergleich zur ursprünglichen Formulierung (vom 4. April 2008) sind hier nur noch die erste und zweite Bestimmung (in veränderter Form) enthalten. Es wird also nach diesem Entwurf nur noch der Teil des Gesetzes geändert, der die Studiendarlehen regelt. Die entscheidende Aufhebung der §§ 1 bis 6 zum Jahresende ist unter den Tisch gefallen.

SPD, Grüne und Linkspartei haben dann tatsächlich auf der Grundlage dieses Entwurfes ihr “Gesetz zur Sicherstellung von Chancengleichheit an hessischen Hochschulen” verabschiedet, wie aus dem Beschlussprotokoll der 9. Landtagssitzung am 3. Juni 2008 hervorgeht (Wortprotokoll ist noch nicht verfügbar).

Es wurden also in der Tat nur die Studiendarlehen, nicht aber die Studiengebühren abgeschafft.

Kampf um die Meinungshoheit

Nun beklagen sich SPD und Grüne, die Landesregierung sei ihrer Beratungspflicht nicht nachgekommen. In der Tat wusste Koch und die CDU wohl schon länger von diesem Fehler im Entwurf. Trotzdem ist der Vorwurf hanebüchen: Es handelt sich nicht um ein wahnsinnig kompliziertes Gesetz. Mit dem entsprechenden Gesetzestext und den Drucksachen auf dem Tisch kann auch jeder einigermaßen gebildete Nicht-Jurist recht schnell sehen, dass hier der entscheidende Satz weggefallen ist. Dafür braucht man nicht den Sachverstand aus Ministerien und Staatskanzlei; das hätte auch einem Praktikanten in der SPD-Fraktion auffallen können. Es sind insgesamt deutlich weniger als 20 Textseiten, die in Form von Gesetzen und Anträgen für die Abschaffung der Studiengebühren relevant sind.

Nach diesem recht peinlichen Fehler bemühen sich natürlich alle darum, die Schuld von sich zu schieben.

SPD, Grüne und Linke versuchen, es so darzustellen, dass der Studiengebührenbefürworter Koch versuche, mit Verfahrenstricks die Aufhebung der Gebührenpflicht hinauszuschieben. Die SPD-Fraktion meint:

Jetzt hat der geschäftsführende Ministerpräsident Roland Koch Einspruch gegen das Gesetz eingelegt, den der Landtag voraussichtlich in einer Sondersitzung am 17. Juni zurückweisen wird. Die CDU kann die Abschaffung der Studiengebühren ein bisschen aufhalten, stoppen kann sie die Mehrheit im Landtag nicht.

Andrea Ypsilanti ist deutlicher: Sie schreibt in einem offenen Brief an die Studierenden:

Liebe Studierende,

die SPD hält Wort: Ab Wintersemester 2008/2009 wird die Hochschulbildung in Hessen wieder gebührenfrei. Daran ändert auch die billige Verzögerungstaktik von Ministerpräsident Koch nichts, der sich einmal mehr als Täuscher und Trickser entlarvt hat. Die Studiengebühren in Hessen werden abgeschafft. Die Mehrheit dafür steht und lässt sich von der Blockadehaltung der geschäftsführenden Landesregierung nicht stoppen.

Die CDU hingegen weist den Vorwurf zurück, nicht ausreichend beraten zu haben. Roland Koch meinte bereits im Landtag, die Staatskanzlei helfe zwar den Landtagsfraktionen, aber sie sei nicht “Kindermädchen der Mehrheitsfraktionen”. In der Tat enthielt die Handreichung an die Landtagsfraktionen, die die Landesregierung am 23. Mai zur Verfügung gestellt hatte, wohl noch die entscheidende dritte Klausel, die die Studiengebühren abschafft.

In der Öffentlichkeit wird kaum jemand in die entsprechenden Parlamentsdrucksachen hineinsehen. Entscheidend ist hier deswegen der Eindruck - ob der nun stimmt oder nicht. Sowohl SPD als auch Union versuchen jetzt, den vorliegenden Nachrichten den richtigen Dreh bzw. “Spin” zu geben, also die öffentliche Wahrnehmung zu formen. Auch die entsprechenden Beiträge in Blogs sollen dazu beitragen, die Wahrnehmung dieses Vorgangs in die eine oder andere Richtung (”Die SPD hat sich dumm angestellt” oder “Roland Koch versucht’s mit unfairen Tricks”) zu beeinflussen.

Für Hessen bedeutet dieser Vorfall, dass die Aussichten auf eine Mehrheitsregierung in Hessen erstmal deutlich gesunken sind, wie der Vorsitzende der Grünen-Fraktion, al-Wazir, meinte:

Es hagelt auf Jamaika.

Update: Wie absurd es ist zu glauben, dass Koch SPD und Grüne auf ihren Fehler hinweisen würde, zeigt Frederic Hormuth:

Ihr könnt doch nicht ernsthaft geglaubt haben, dass Roland Koch euch diskret beiseite nimmt und sagt: „Schaut mal, bei dem Gesetzesentwurf, den ich total scheiße finde und gegen den ich stimmen werde, da ist euch irgendwie, guggtemal, schaut, hier, seht ihrs? Ich wollts nur gesagt gaben und Grüße daheim, Bussi!”.

Das Wahlergebnis in Hessen macht dort zur Zeit eine Regierungsbildung unmöglich. Obwohl sie über keine Mehrheit im Landtag verfügt, ist die bisherige Regierung Koch per Verfassung dazu verpflichtet, geschäftsführend im Amt zu bleiben. Neben der politischen Debatte beschäftigen sich auch erste Staatsrechtler und Politikwissenschaftler mit dem Ergebnis und schlagen dieses oder jenes vor.

Teil 1: Roman Herzog und das Mehrheitswahlrecht
Teil 2: Hans Herbert von Arnim: Direktwahl der Ministerpräsidenten

Der Politikwissenschaftler mit der schönsten Haartracht, Franz Walter, hat in einem seiner regelmäßig bei Spiegel-Online erscheinenden Beiträge unmittelbar nach der Landtagswahl in Hessen auf die neue Situation dort reagiert. Walter fordert mehr Flexibilität der Parteien bei der Auswahl ihrer Koalitionspartner - ”Ein Hoch auf die Umfaller!”:

Wir leben in pragmatischen Zeiten. Heißt es. Daher sind manche auch ein wenig erschrocken, dass jetzt wieder weniger pragmatische Linke in die Länderparlamente einziehen. Und deswegen ist es plötzlich auch mit der Regierungsbildung nicht mehr so einfach. Wird jedenfalls gesagt. Dabei sind in der Frage von politischen Koalitionen gerade die selbst ernannten Pragmatiker, die sich knochenhart ideologisch aufführen, weshalb derzeit “rien ne va plus” angesagt ist. Denn es ist die ideologische Unbeweglichkeit, der apodiktische Ausschluss von dieser oder jener Koalitionsmöglichkeit, weshalb “nichts geht”, jedenfalls nichts Neues.

Walter hat dies geschrieben, bevor Ypsilanti versucht hat, eine von der Linkspartei geduldete Minderheitsregierung zu bilden. In der Sache ist ihm durchaus zuzustimmen, wobei der Wähler es aber doch ganz gerne sieht, wenn die Parteien erst gar nicht vor der Wahl Dinge versprechen, die sie nach der Wahl nicht einhalten können. In Hessen haben sich die Parteien durch ihre Koalitionsaussagen eingemauert. Die Grünen und die FDP haben das inzwischen erkannt und angekündigt, in Zukunft vor Wahlen keine Koalitionsmöglichkeiten mehr ausschließen zu wollen.

Wenn sich auf diese Art und Weise dann in Zukunft bei ähnlichen Wahlergebnissen wie jetzt in Hessen stabile Regierungen bilden lassen, dann wäre dies wohl der einfachste Weg, mit der Veränderung des Parteiensystems umzugehen. Insofern hat Walter mit seiner Analyse (vom 29. Januar 2008!) zu einem frühen Zeitpunkt bemerkenswerte Weitsicht bewiesen:

Am leichtesten wäre im Grunde Rot-Rot-Grün, da - nachweislich aller empirischen Erhebungen - hier die Einstellungsmuster der jeweiligen Parteianhängerschaften bemerkenswert nahe beieinander liegen. Aber selbst hierzu fehlt den Matadoren des Rot-Grünen Polit-Establishments Mut und Mumm.

Leider geht Walter aber noch weiter:

Denkbar wäre angesichts der aktuellen Kräfteverhältnisse sicher auch ein Minderheitenkabinett. Darüber wird in Deutschland allerdings nicht einmal ernsthaft nachgedacht, da hier das Credo “stabiler Verhältnisse” das Dogma schlechthin bildet. [...] Dabei bilden Minderheitenkabinette seit 1945 die Majorität unter den Regierungstypen im Gros der europäischen Nationen. Gerade die nordischen Reformländer, wohin die deutschen Innovationsideologen seit Jahren bevorzugt zu pilgern pflegen, kennen vorwiegend dieses Muster.
Und gänzlich absurd wäre eine solche Regierungsstruktur auch in Deutschland nicht. Denn im Falle von Minderheitsregierungen mit wechselnden Mehrheiten zählt der einzelne Abgeordnete, zählt das Parlament mehr als in fraktionsdisziplinierten Majoritätsregimen. Der Regierungschef eines Minderheitskabinetts hat konstant um die Parlamentarier zu werben, muss sie von der Überlegenheit seiner Gesetzesinitiativen überzeugen. Nicht die Parteiräson, nicht eine militante Fraktionsloyalität gibt den Ausschlag, sondern die Argumentationskraft des Regierungschefs.

Dieser Teil von Walters Aufsatz steht inhaltlich unvermittelt neben seinen vorherigen Ausführungen zur Koalitionsarithmetik. Denn wenn Minderheitsregierungen so vorteilhaft sind, dann brauchen wir keine koalitionsbereiteren Parteien. Walters Äußerungen über Minderheitsregierungen sind nicht besonders stichhaltig. Auch innerhalb von Mehrheitskoalitionen kann der einzelne Abgeordnete der Regierungsparteien die Regierungslinie maßgeblich beeinflussen – durch die Drohung, sich zu enthalten oder gar gegen die Regierungsvorlage zu stimmen. Die SPD-Linke hat so erreicht, dass ein Großteil der Agenda 2010 nicht umgesetzt wurde – zum Beispiel eine signifikante Lockerung des Kündigungsschutzes.

Vor allem aber führt das bundesdeutsche System der Mehrheitsregierungen zu klaren politischen Verantwortlichkeiten. Der Wähler kann klar erkennen, welche Partei bzw. Koalition für eine Politikmaßnahme verantwortlich ist, und dementsprechend bei der nächsten Wahl seine Stimme einsetzen. Minderheitsregierungen mit wechselnden Mehrheiten bedeuten in der Sache nur, dass das Regieren ungemein schwieriger wird und es keine klare Opposition mehr gibt.

Bleiben wir also lieber bei Walters Forderung an die Parteien, sich aus ihrer Selbsteinmauerung zu befreien. In der Tat hat dieser Vorschlag viel für sich. Wir brauchen dann nämlich keine Änderung des Wahlrechts und auch nicht die Einführung des Präsidialsystems, um der Veränderung des Parteiensystems zu begegnen. Wir brauchen nur Parteien, die pragmatische, nicht dogmatische Koalitionsaussagen machen.

Das Wahlergebnis in Hessen macht dort zur Zeit eine Regierungsbildung unmöglich. Obwohl sie über keine Mehrheit im Landtag verfügt, ist die bisherige Regierung Koch per Verfassung dazu verpflichtet, geschäftsführend im Amt zu bleiben. Neben der politischen Debatte beschäftigen sich auch erste Staatsrechtler und Politikwissenschaftler mit dem Ergebnis und schlagen dieses oder jenes vor.

Teil 1: Roman Herzog und das Mehrheitswahlrecht
Teil 3: Franz Walter: Politische Dehnungsübungen

In einem Artikel für Spiegel Online hat der Jurist und Wirtschaftswissenschaftler sowie “Parteienkritiker” Hans Herbert von Arnim den Vorschlag gemacht, die Ministerpräsidenten direkt vom Volk wählen zu lassen. Das Fünfparteiensystem (CDU/CSU, SPD, FDP, Grüne und Linkspartei) führe zu einer Reihe von Problemen:

Das kann die Bildung einer Mehrheitsregierung gewaltig erschweren, wie man am Beispiel Hessens sieht, und, wenn es zur Wahl eines Ministerpräsidenten kommt, zu Koalitionen führen, die der Wähler nie und nimmer gewollt hat. Auch die politische Verantwortung zerfließt in Großen Koalitionen oder Dreierkoalitionen völlig.

Der auf dieser Seite unlängst diskutierte Vorstoß Roman Herzogs, über die Einführung des Mehrheitswahlrechts nachzudenken, sei zwar in der Sache nicht grundfalsch, lasse sich aber “gegen den Widerstand der politischen Klasse”, so Arnim, nicht durchsetzen. Die Direktwahl der Ministerpräsidenten sei hingegen realistisch, schließlich sei auf kommunaler Ebene die Direktwahl der Bürgermeister in fast allen Bundesländern eingeführt worden. Möglich sei eine so umfassende Reform aber nur gegen, nicht mit den Landesparlamenten:

Eine solche grundlegende Änderung des Regierungssystems, die natürlich eine Verfassungsänderung voraussetzt, ist von den Landesparlamenten allerdings kaum zu erwarten. Die politische Klasse wird von sich aus schwerlich eine Reform anstreben, welche die Macht neu verteilt, den Bürgern mehr Rechte gibt und den Wert parteiinterner Netzwerke, die die Wiederwahl sichern, mindert.

Arnim hofft deswegen auf die Durchsetzung per “Volksbegehren und Volksentscheid” - nicht gerade eine realistische Perspektive für eine derartig schwerwiegende Verfassungänderung.

Arnim scheint eine ausgeprägte Gegnerschaft gegen politische Parteien zu pflegen:

Regierungschefs würden nicht mehr in Hinterzimmern ausgekungelt wie zuletzt in Bayern. [...] Dann müssten die Parteien im eigenen Interesse attraktive Kandidaten aufstellen – unabhängig davon, ob diese von Anfang an die Ochsentour durchlaufen haben und die innerparteilichen Strippen ziehen.

Spätestens hier habe ich mich beim Lesen gefragt, ob Arnim im selben Land lebt wie ich. In der von mir bewohnten und beobachteten Republik sind Parlamentswahlen fast immer Kandidatenwahlen. Keine Partei – selbst eine kleine, die keine realistische Aussicht haben, Kanzler bzw. Ministerpräsident zu stellen – kann es sich erlauben, einen für die Wähler unattraktiven Spitzenkandidaten aufzustellen. Warum sollte das bei einer Direktwahl anders sein?

Weiter im Text. Auch für den Landtag bringe diese Reform Vorteile, schreibt Arnim:

Auch das Parlament würde nicht etwa geschwächt, sondern gestärkt. Es würde von einem Anhängsel der Regierung zu einem echten Gegengewicht. Derzeit steht die Parlamentsmehrheit politisch ganz auf der Seite der Regierung, die sie gewählt hat und gegen Kritik verteidigt. Die Minderheit opponiert zwar öffentlich, richtet aber wenig aus, weil sie von der Mehrheit jederzeit niedergestimmt werden kann. Von echter Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung sind wir derzeit also weit entfernt. Dagegen würde die Volkswahl des Ministerpräsidenten das ganze Parlament freimachen, die Regierung wirksam zu kontrollieren und so die Gewaltenteilung wieder herstellen.

Arnim möchte – auch wenn er es nicht mit diesem Begriff bezeichnet – ein präsidentielles Regierungssystem schaffen, in dem Ministerpräsident und Landtag aus voneinander unabhängigen Wahlen hervorgehen. In Deutschland gibt es auf Landes- wie Bundesebene das parlamentarische Regierungssystem, das sich im Gegensatz zum präsidentiellen System durch eine weitgehend nur formal, nicht materiell bestehende Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung auszeichnet. Das war immer so und ist nichts Neues oder Skandalöses. Verfassungsrechtler haben sich dafür schon vor Jahrzehnten den Begriff der “Gewaltenverschränkung” einfallen lassen. Insofern ist es einfach sachlich falsch, wenn Arnim meint, man könne “die Gewaltenteilung wieder herstellen”. Man kann nichts wieder herstellen, was es nie gegeben hat.

Gewaltenteilung im Bereich Parlament/Regierung funktioniert in der parlamentarischen Demokratie hauptsächlich über das Gegenüber von Regierungsmehrheit und Opposition. Wenn das System optimal funktioniert, gibt es jederzeit eine Oppositionspartei, die die Möglichkeit hat, bei der nächsten Wahl an die Macht zu kommen. Auch der Einzug der Linkspartei in Hessen hat daran im Grundsatz nicht unbedingt etwas geändert: Man kann Ypsilanti und Koch sicherlich nicht vorwerfen, dass ihre Positionen austauschbar seien. Der Wähler hatte zumindest in Hessen eine echte Wahl zwischen SPD und CDU.

Es zeigt sich also, dass Arnims Vorschlag sehr viel weiter geht als der Wahlrechts-Vorstoß Herzogs. Arnim möchte das parlamentarische System abschaffen. Das ist so ziemlich die drastischste Systemänderung, die innerhalb eines demokratischen Verfassungsstaates denkbar ist. Arnim sagt nicht, warum ein derartig schwerwiegender Eingriff notwendig ist. Wenig fällt ihm auch ein auf die Frage, was passieren soll, wenn beispielsweise ein SPD-Ministerpräsident mit einem Landtag mit CDU-Mehrheit zusammenarbeiten muss:

Selbst wenn im Landtag andere Parteien als die des volksgewählten Ministerpräsidenten eine Mehrheit hätten, würde dies die Regierungsfähigkeit ebenso wenig in Frage stellen wie in Großstädten. Vorausgesetzt ist dabei, dass auch das Landtagswahlrecht ähnlich wie in den Städten personalisiert und dadurch der Typ des Parteisoldaten, der nur aus parteitaktischen Gründen opponiert und blockiert, zugunsten wirklicher Volksvertreter zurückgedrängt wird.

Offenbar hegt Arnim nicht nur große Skepsis gegenüber Parteien, sondern auch gegenüber unseren Parlamentariern. In der Sache erhebt Arnim den gleichen Vorwurf wie Hildegard Hamm-Brücher: Fraktionsdisziplin und Gewissensentscheidung schließen sich, so behaupten beide in der Sache, aus. Diese falsche Behauptung wird aber durch Wiederholung nicht richtiger. Im Gegenteil: Fraktionsdisziplin ist hilfreich für die Wähler, die sich – wie jetzt in Hessen – nur zwischen mehreren programmatisch klar aufgestellten Parteien entscheiden müssen und nicht einen parteiunabhängigen Einzelkandidaten im Wahlkreis wählen müssen. Es ist also keineswegs so, dass ein Ende der Fraktionsdisziplin für die Bürger so erstrebenswert wäre, wie Arnim annimmt.

Das parlamentarische Regierungssystem funktioniert in Deutschland seit 60 Jahren und hat auf Bundes- wie auf Landesebene fast immer stabile Regierungen und klare politische Verantwortlichkeiten geschaffen. Natürlich ist es legitim, angesichts der zunehmenden Zerfaserung des Parteiensystems seit ungefähr 1980 über Reformen nachzudenken. Arnim aber möchte nicht weniger als eine verfassungsrechtliche Revolution und die sechzigjährige Tradition parlamentarischer Regierung aus vergleichsweise trivialen Gründen abreißen lassen. Seine platte und undifferenzierte Parteien- und Abgeordnetenkritik zeigt, wie wenig er zufrieden ist mit der derzeitigen Regierungspraxis – hierin liegt meiner Meinung nach auch der wahre Grund seines Vorstoßes. Ich meine: Wir sollten trotz gelegentlicher Krisenerscheinungen zumindest ein klein wenig stolz sein auf unser politisches System und uns vor voreiligen Kurzschlussreaktionen hüten.

Das Wahlergebnis in Hessen macht dort zur Zeit eine Regierungsbildung unmöglich. Obwohl sie über keine Mehrheit im Landtag verfügt, ist die bisherige Regierung Koch per Verfassung dazu verpflichtet, geschäftsführend im Amt zu bleiben. Neben der politischen Debatte beschäftigen sich auch erste Staatsrechtler und Politikwissenschaftler mit dem Ergebnis und schlagen dieses oder jenes vor.

Teil 2: Hans Herbert von Arnim: Direktwahl der Ministerpräsidenten
Teil 3: Franz Walter: Politische Dehnungsübungen

Ein Schwergewicht unter denen, die sich in der noch jungen Debatte geäußert haben, ist zweifellos der Staatsrechtler Roman Herzog, ehemaliger Präsident des Bundesverfassungsgericht (1987-1994) und Bundespräsident (1994-1999). Die Süddeutsche Zeitung titelte am 06. März: “Wegen des neuen Fünf-Parteien-Systems: Herzog empfiehlt Änderung des Wahlrechts”.

In der Tat legt Herzog im größten Teil seines Artikels eine zutreffende Analyse der Entwicklung zum Fünfparteiensystem vor, die mit dem Erstarken der Linkspartei einhergeht:

Wir haben also mit einer fundamentalen Veränderung unseres Regierungssystems zu rechnen, und das, ohne dass sich an den Vorschriften des Grundgesetzes und des Bundeswahlgesetzes etwas Wesentliches geändert hätte.

Diese Erkenntnis ist gerade für einen Staatsrechtslehrer wie Herzog beachtlich, da er doch anerkennt, dass die derzeitige Entwicklung des Parteiensystems vollkommen unabhängig von einer Entwicklung des Grundgesetzes abläuft. Grundsätzlich schätzt Herzog die Wirksamkeit von Verfassungsklauseln und Bestimmungen des Wahlrechts auf die Entwicklung des Parteiensystems skeptisch ein:

Bis etwa 1980 genoss die Bundesrepublik denn auch eine erstaunliche politische Stabilität. Dafür ist oft der Art. 21 des Grundgesetzes verantwortlich gemacht worden, der das Verbot extremistischer Parteien vorsah - aber von dieser Möglichkeit ist zuletzt 1956 Gebrauch gemacht worden. Näher lag schon der Hinweis auf die Fünf-Prozent-Klausel des Bundeswahlgesetzes, die es neuen Parteien wirklich erschwerte, Fuß zu fassen - rechnerisch ließ sie aber immer noch 19 Fraktionen zu. Allzu groß war die Wirkung also auch nicht.

Statt dessen betont er die Bedeutung des Wahlverhaltens der Deutschen:

Entscheidend war in Wirklichkeit das Wahlverhalten der Deutschen, zuerst der Westdeutschen, in jenen Jahrzehnten. Bis etwa 1980 und spätestens seit 1957 gab es in Westdeutschland eine Art Zweieinhalb-Parteien-System, nämlich die beiden großen Parteien CDU/CSU und SPD und die wesentlich kleinere FDP, die aber jeweils für mehrere Wahlperioden eine Koalition mit einer der beiden großen Parteien einging. Das hatte Folgen für das gesamte politische System, die im Grundgesetz zwar nicht vorgeschrieben waren, seinem Wunsch nach Stabilität aber massiv nachkamen und die sich im Kopf vieler unserer Mitbürger so festsetzten, dass sie sie noch heute für geltendes Verfassungsrecht halten.

Auch der Erfolg der Grünen in den Achtzigerjahren konnte am Grundprinzip nichts ändern, so Herzog.

In der Folge wurde Herzogs Beitrag dennoch so wahrgenommen, als wenn Herzog sich für die Einführung des Mehrheitswahlrechts ausgesprochen hätte. In der Tat heißt es aber in seinem Artikel:

In solchen Situationen ertönt in Deutschland mit schöner Regelmäßigkeit der Ruf nach dem Mehrheitswahlrecht, das heißt im Klartext: nach einer künstlichen Verringerung der Parteienzahl durch Veränderungen im Wahlsystem. Ob das gegenwärtig der wirkliche Königsweg wäre, wird man bezweifeln dürfen. Die kleinen Parteien, also FDP, Grüne und Linke, würden ihrer faktischen Eliminierung wohl kaum zustimmen. Sie müsste also von Union und SPD allein durchgeboxt werden, und für die Wähler würde das so aussehen, als ob die beiden Großen sich durch einen legislativen Trick nur unliebsamer Kritiker und Konkurrenten entledigen wollten. Dem Vertrauen in unser Verfassungssystem würde das, vorsichtig formuliert, nicht gut tun.

Man kommt der Aussageabsicht Herzogs also näher, wenn man sagt: Herzog erwähnt die Möglichkeit einer Wahlrechtsänderung. Er empfiehlt sie keineswegs, er warnt sogar davor.

Bisher gilt bei den Wahlen zum hessischen Landtag – wie bei allen Landtags- und Bundestagswahlen in Deutschland – das Verhältniswahlrecht. Bekommt eine Partei X % der Stimmen, dann bekommt sie auch X % der Sitze im Parlament. Einzige Bedingung ist die Fünfprozenthürde: Bekommt eine Partei weniger als 5 % der Stimmen, erhält sie in der Regel keine Parlamentssitze.

Beim Mehrheitswahlrecht hingegen wird nicht landesweit abgerechnet, sondern in jedem Wahlkreis ein Kandidat gewählt. Beim relativen Mehrheitswahlrecht gilt der Kandidat mit den meisten Stimmen als gewählt, auch dann, wenn er weniger als 50 % der Stimmen erhalten hat. Beim absoluten Mehrheitswahlrecht ist dementsprechend meistens ein zweiter Wahlgang notwendig, in dem die beiden erstplatzierten Kandidaten des ersten Wahlgangs antreten.

Kleinere Parteien haben logischerweise sehr viel schlechtere Chancen, Parlamentsmandate zu erhalten. Sie werden also systematisch benachteiligt, und zwar zugunsten der großen Parteien. Für die stärkste Partei ist es meistens nicht notwendig, landesweit mehr als 50 % der Stimmen zu erhalten, um mehr als 50 % der Parlamentssitze zu erhalten. Deutlich wird dies, wenn man sich einmal ein typisches Wahlergebnis der Parlamentswahlen aus Großbritannien ansieht. Bei diesen Wahlen gilt das relative Mehrheitswahlrecht.
Bei den Wahlen 1997 erhielt Labour 43,3 % der Stimmen, aber 63,4 % der Parlamentssitze – eine mehr also komfortable Mehrheit für die damals neue Regierung Tony Blairs. Die Konservativen erhielten 30,7 % der Stimmen, aber nur 25 % der Sitze. Die drittstärkste Partei, die Liberaldemokraten, kam noch schlechter weg: Aus 16,8 % der Stimmen wurden knapp unter 7 % der Parlamentssitze.

Der Vorteil des relativen Mehrheitswahlsystems ist, dass es so gut wie immer eine Partei gibt, die die Regierung übernehmen kann, weil sie mehr als die Hälfte der Parlamentsmandate bekommen hat. Koalitionsregierungen sind den Briten deswegen von vornherein suspekt.

Roman Herzog meint zu Recht, dass das in Deutschland nicht vermittelbar ist:

Soll - wie in Großbritannien - zur Wahl des einzelnen Abgeordneten die einfache Mehrheit im Wahlkreis ausreichen, so besteht zunächst einmal die Gefahr, dass bundesweit gesehen eine Minderheit der Stimmen zur Mehrheit der Parlamentsmandate führt. Die englischen Wähler sind offenbar bereit, das hinzunehmen - die deutschen würden es nie.

Gegenüber dem relativen Mehrheitswahlssystem bevorzugt Herzog offenbar das absolute Mehrheitswahlsystem, wie es in Frankreich praktiziert wird. Es lässt den kleinen Parteien – im Gegensatz zum relativen Mehrheitswahlsystem – noch eine Chance:

Nicht ganz so krass liegen die Dinge beim französischen Wahlsystem, das zur Wahl des einzelnen Abgeordneten eine absolute Mehrheit im Wahlkreis verlangt und damit in den meisten Fällen eine Stichwahl bedingt. Die kleineren Parteien können sich hier am ersten Wahlgang völlig ungehindert beteiligen. Zwischen den Wahlgängen müssen sie dann allerdings Unterstützungsverträge mit einer der großen Parteien schließen, um mit deren Hilfe in ihren eigenen Hochburgen Kandidaten durchzubringen. Sie hätten also eine reale Überlebenschance, nur müssten sie bereit sein, sich einer größeren Parteiengruppierung anzuschließen.

Doch auch hier ist Herzog skeptisch:

Fraglich ist natürlich, ob die Wähler den Übergang zu einem solchen Wahlsystem gegen den Willen der kleinen Parteien eher akzeptieren würden als den zum britischen System.

Was also schlägt Herzog vor? Wenig. Die “Korrektur des Grundgesetzes”, die die Süddeutsche groß in die Überschrift gesetzt hat, betrifft nämlich gar nicht das Wahlrecht. Herzog sagt voraus, dass die Zahl der Mehrparteienregierungen auf Länderebene durch das Fünfparteiensystem zunehmen wird. Sind sich die Koalitionspartner uneinig über ihr Abstimmungsverhalten im Bundesrat, dann ist es bislang üblich, dass das entsprechende Bundesland sich im Bundesrat enthält – “und da beginnen die Schwierigkeiten”, so Herzog. Bei vielen Gesetzen ist nämlich eine absolute Mehrheit im Bundesrat notwendig – sprich: mehr als die Hälfte der Stimmen müssen “Ja” lauten. Und hier entsteht durch zunehmende Enthaltungen das Problem, dass der Bundesrat immer mehr zustimmungspflichtige Gesetze nicht annehmen wird. Herzog folgert:

Es sollte bestimmt werden, dass für Beschlüsse des Bundesrates [...] ein Überwiegen der Jastimmen über die Neinstimmen ausreicht.

Das ist also die dramatische Änderung des Grundgesetzes. Für alles andere und damit auch die Wahlrechtsdiskussion fällt Herzog recht wenig ein:

In allen anderen Fragen, die hier angerissen worden sind, wird die Entscheidung nicht so leicht sein. Notwendig ist zumindest eine breite und ernsthafte Debatte, damit möglichst jeder Wähler die Folgen seines Wahlverhaltens abschätzen kann.

Fazit: Herzog legt eine in der Sache zutreffende Bilanz vor. Ans heiße Eisen der Wahlrechtsfrage wagt er sich nicht so Recht, möchte stattdessen eine “ernsthafte Debatte”. Dabei wäre es gerade interessant gewesen zu hören, welcher Modifikation des Wahlrechts Herzog selbst in der Sache zustimmt.